为推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促发展、保善治，现将《常州市盐穴地下空间开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）及说明全文公开，向社会各界征求意见，以便进一步研究、修改后提请市政府审议。有关事项告知如下：

一、公开征求意见的时间

2025年11月26日至12月26日。

二、公开征求意见的方式

公民、法人和其他组织可以通过信函、传真或者电子邮件等方式提交意见和建议：

1.信函：邮寄至常州市龙城大道1280号常州市司法局地方立法处，邮编：213022；请在信封上注明“盐穴地下空间开发利用立法建议”字样。

2.传真：发送至0519-85681627；请在首页注明“盐穴地下空间开发利用立法建议”字样。

3.电子邮件：发送至电子邮箱zqyjfk@163.com；请在邮件主题注明“盐穴地下空间开发利用立法建议”字样。

三、公开征求意见的反馈

对征集到的意见和建议，市司法局将会同相关部门认真研究，并以适当方式进行反馈。

特此公告。

附件：1.《常州市盐穴地下空间开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）

2.关于《常州市盐穴地下空间开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）的说明

常州市司法局

2025年11月26日

附件1

常州市盐穴地下空间开发利用管理办法（草案）（征求意见稿）

第一条（立法目的） 为了加强盐穴地下空间管理，促进土地资源保护、开发和合理利用，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国矿产资源法》等法律，结合本市实际，制定本办法。

第二条（盐穴定义及适用范围） 盐穴地下空间（以下简称盐穴）是指地下深层岩盐开采形成的盐腔及其周边保护体所占用的立体空间。

金坛区盐穴的开发、利用和管理等活动，适用本办法。

第三条（管理原则） 盐穴的开发、利用和管理应当遵循科学、安全、有序的原则，促进社会效益、经济效益和生态效益相结合。

第四条（设立要求）盐穴设立地下国有建设用地使用权应当遵守法律、法规关于地下空间用途的规定，符合节约资源、保护生态环境的要求。

第五条（政府职责）市、金坛区人民政府组织和领导盐穴的开发利用管理工作，负责建立健全本行政区域内盐穴开发利用管理制度，明确相关部门的管理职责。

镇人民政府（街道办事处）负责配合辖区内盐穴地表设施的日常检查等工作。

第六条（部门职责） 自然资源和规划部门负责盐穴开发利用的规划管理、权益配置、不动产登记等工作，统筹岩盐矿产资源与盐穴资源协同利用。市自然资源和规划部门负责牵头实施本办法。

发展改革部门负责对利用盐穴进行储能项目投资的审批、核准、备案管理工作，负责油气长输管道所属盐穴储气库（及场站）的安全管理。

住房城乡建设部门负责城镇燃气所属盐穴储气库（及场站）的安全管理。

市场监督管理部门负责对储能项目的管理站场、注采站、集输管道中纳入目录的特种设备实施监督管理。

应急管理部门负责审查利用盐穴开展的危险化学品储存项目（城镇燃气项目除外），依法组织生产安全事故调查，指导协调生产安全事故和自然灾害的应急救援。

财政、生态环境、水行政、商务、地震等部门按照各自职责，做好盐穴开发利用管理的相关工作。

第七条（专项规划管理）金坛区人民政府应当组织自然资源、发展改革、生态环境、住房城乡建设、应急管理等部门编制盐穴开发利用专项规划，报市人民政府批准后实施。

盐穴开发利用专项规划应当以规范盐穴资源安全、有序开发利用为目标，开展现状评估，对开发用途、分区功能、安全防护、地下水水位控制等提出规划要求，明确空间协调、用途管制、近期规划和保障措施等内容。

盐穴开发利用专项规划应当符合国土空间总体规划、并与矿产资源总体规划等相关规划相衔接。

第八条（详细规划管理）自然资源和规划部门应当组织编制盐穴详细规划，报市人民政府审批。详细规划应当包括地表使用范围、地下开发范围、地下空间深度等规划控制指标，并落实分层规划以及盐穴开发利用等专项规划的相关要求。

第九条（规划条件核定及内容）以划拨方式提供盐穴地下国有建设用地使用权的，自然资源和规划部门应当在办理用地预审与选址意见书时依据详细规划同步核定规划条件。以出让方式提供盐穴地下国有建设用地使用权的，自然资源和规划部门应当在建设用地使用权出让前，依据详细规划核定规划条件。

规划条件应当明确盐穴区域、使用性质、竖向界限、建设规模（地下三维容积率）、连通方式、市政设计等规划要求，并征求发展改革、住房城乡建设、应急管理等相关部门的意见。

审核确定的规划条件不得擅自变更。确需变更的，应当向自然资源和规划部门提出申请。

第十条（地表用地保障及所涉基本农田的管理）岩盐开采、盐穴开发利用过程中的项目地表配套设施、地表开采井口、输送管线等建设涉及用地的，应当依法办理用地手续。

岩盐开采、盐穴开发利用不造成永久基本农田损毁，可以新设岩盐采矿权、盐穴地下国有建设用地使用权。

第十一条（供应前的要求）盐穴地下国有建设用地使用权供应前，自然资源和规划部门应当向矿业权人明确盐穴地下国有建设用地使用权与矿业权的衔接规则。盐穴地下国有建设用地使用权依法供应后，矿业权人应当有序办理盐穴地下国有建设用地使用权范围内的矿业权退出手续。

第十二条（盐穴划拨）符合划拨用地目录的，可以依法采用划拨方式取得盐穴地下国有建设用地使用权。

以划拨方式提供盐穴地下国有建设用地使用权的，受让人应当在取得项目审批、核准、备案文件后办理盐穴地下国有建设用地使用权划拨手续。

第十三条（盐穴其他利用方式）盐穴地下国有建设用地使用权可以通过出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式取得。

盐穴地下国有建设用地使用权有偿使用的相关程序，参照地表国有建设用地使用权有偿使用的相关规定办理。

本办法施行前已开展储能活动的盐穴，可以依法申请办理协议出让手续取得盐穴地下国有建设用地使用权。

第十四条（盐穴组合供应）盐穴地下国有建设用地使用权可以与岩盐矿业权、地表建设用地使用权组合供应。

第十五条（组合供应要求）盐穴地下国有建设用地使用权组合供应的，供应人应当编制矿业权开发利用方案，报经有批准权的人民政府批准后，依据详细规划和开发利用方案核定规划条件。

以出让方式获得盐穴地下国有建设用地使用权的，出让人应当在出让时明确岩盐矿业权、地表建设用地使用权、盐穴地下国有建设用地使用权的具体出让内容、出让价款及支付方式、竞价规则、开发利用时序等内容，并与受让人分别签订矿业权出让合同、土地出让合同。

第十六条（盐穴单独出让） 盐穴地下国有建设用地使用权单独出让的，矿业权人在同等条件下可以优先取得。

第十七条（盐穴先租赁后出让）盐穴地下国有建设用地使用权采用先租赁后出让的，可以先以招标、拍卖、挂牌方式租赁取得，并明确约定转为出让建设用地的条件，达到约定的受让条件后，可以依法申请办理协议出让手续，签订国有建设用地使用权出让合同。

第十八条（盐穴出让、租赁年限）盐穴地下国有建设用地使用权出让年限最高不超过五十年。以租赁方式取得的，租赁期最高不超过二十年。

第十九条（盐穴出让价款计算） 盐穴地下国有建设用地使用权出让价款以盐穴空间体积为单位进行计算，具体由自然资源和规划部门依法确定。

第二十条（盐穴出让价款缴纳） 盐穴地下国有建设用地使用权单独出让的，受让人应当在签订出让合同后三十日内，支付全部出让价款。

盐穴地下国有建设用地使用权组合出让的，受让人应当在签订出让合同后三十日内，支付土地出让合同约定的出让价款。

第二十一条（盐穴开发利用方案指标复核）盐穴地下国有建设用地使用权人认为盐穴达到开发利用条件的，应当申请有资质的测绘单位对盐穴地下空间进行测绘，并向金坛区自然资源和规划部门报告，在不影响安全的前提下，金坛区自然资源和规划部门应当对规划条件中相关指标进行复核。

复核指标涉及出让合同内容变化的，盐穴地下国有建设用地使用权人应当依据复核结果与出让人签订补充合同。

第二十二条（开发利用协商和衔接）鼓励矿业权人与盐穴地下国有建设用地使用权人就岩盐开采和盐穴开发利用方式、开发利用时序等内容进行协商和衔接，提高资源开发利用效率。

第二十三条（矿产资源压覆处理）盐穴地下国有建设用地使用权合理使用与岩盐采矿互不影响的，不作矿产资源压覆处理。

第二十四条（鼓励运用新技术）鼓励权利人运用新技术和手段获取盐穴地下空间二维、三维、顶底板图像以及空间资源体积等三维空间形态相关信息，为盐穴开发利用管理提供基础数据。

第二十五条（盐穴登记）盐穴地下国有建设用地使用权人缴纳完毕全部出让价款和相关税费后，可以申请办理不动产登记。

不动产登记机构依据国有建设用地使用权划拨决定书、有偿使用合同及其附图载明的水平投影坐标、竖向起止高程和水平投影最大面积确定的范围，进行盐穴不动产登记。

第二十六条（盐穴用途管理） 盐穴地下国有建设用地使用权人应当按照使用权划拨批准文件的规定或者有偿使用合同的约定开发、利用盐穴。

盐穴地下国有建设用地使用权人确需改变盐穴用途的，应当依法重新办理项目立项手续，经自然资源和规划部门同意后报原批准用地的人民政府批准，重新签订出让合同、补缴出让价款、办理相关变更手续。

第二十七条（收回盐穴使用权） 自然资源和规划部门在盐穴地下国有建设用地使用权出让或者划拨供应时，可以在盐穴使用权供应文件中约定盐穴使用权收回的情形和处置规则，达到约定收回条件时，可以依法收回盐穴地下国有建设用地使用权。

法律、法规对收回国有建设用地使用权有规定的，按照规定执行。

第二十八条（盐穴转让） 未经有权机关批准，盐穴地下国有建设用地使用人不得擅自转让盐穴地下国有建设用地使用权。

第二十九条（盐穴安全管理） 金坛区人民政府应急管理部门应当督促指导相关部门和镇人民政府（街道办事处）加强盐穴开发利用安全管理，指导镇人民政府（街道办事处）编制突发事件应急预案，应急预案按规定报上一级人民政府备案并定期组织演练。

盐穴地下国有建设用地使用权人应当建立健全安全责任制，配备必要的应急救援物资和器材，按照行业管理要求进行日常巡查、检查及安全管理，防范危害公共安全、公共卫生、生态环境等事件发生。

第三十条（动态评估）自然资源和规划部门应当对设立地下国有建设用地使用权的盐穴建立定期评估和动态调整机制，提高盐穴开发利用的科学性、可操作性、现势性。

盐穴地下国有建设用地使用权人应当建设并有效运行盐穴专用地震监测台网、地下水监测设施，采用科学技术手段定期监测岩盐矿区腔体形状、蠕变特性和地表沉降、变形等指标，作为定期评估和动态调整的重要参考。

第三十一条（违法举报）任何单位和个人有权对损毁、破坏盐穴地表以及地下设施的行为进行举报。接到举报的部门应当依法及时调查处理，并保护举报人的合法权益。

第三十二条（法律责任） 对违反本办法规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

第三十三条（国家机关以及工作人员责任） 违反本办法规定，有关部门、单位及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条（参照适用） 利用盐穴开展试验研究、探索新用途等其他活动的，可以参照本办法执行。

第三十五条（实施日期） 本办法自年月日起施行。

附件2

关于《盐穴地下空间开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）的说明

一、制定《盐穴地下空间开发利用管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）的必要性与可行性

地下空间作为一种生产要素，被称为领陆、领水、领空之外的“第四国土”，是保障发展新的国土空间载体，与地表土地资源一样，具有很高使用价值和经济价值。盐穴和水封洞库、咸水层、枯竭油气藏等，区别于传统的城市浅层地下空间，往往埋藏于地下深层，属于新型地下空间，是一类特殊的自然资源，具有较大的开发利用潜力。常州金坛岩盐矿区总面积60.5平方公里，资源储量约163亿吨，埋藏深度在地下约750～1300米之间，平均氯化钠含量达85%，是我国东部地区综合指标最佳的大型盐矿。盐层厚度大（约为160～220米），内部夹层少，采矿后形成的盐腔单体可达20～40万立方米，具有优越的稳定性、可塑性和密封性，是国内盐穴资源开发利用条件最好的地区之一，在存储天然气、压缩空气储能等方面具备独特优势。常州市金坛区盐穴空间开发利用走在全国前列，已建成三座天然气储气库，以及世界首座非补燃式压缩空气储能电站。

金坛作为全国新型地下空间开发利用的“探路人”，在实践盐穴开采、探索盐穴综合利用方面取得了一些成效，也面临着一些难题亟待解决。研究出台规范盐穴地下空间开发利用管理的地方性法规能进一步通过市场手段解决采矿权人、储气储能企业、地方政府和农村集体组织的利益分配问题，进而实现央地合作共赢。因此，从探索盐穴地下空间使用权有偿使用实现路径、以新的空间资源开发支撑保障经济社会高质量发展等方面出发，制定《办法（草案）》具有必要性和可行性。

二、《办法（草案）》的主要内容

《办法（草案）》旨在加强盐穴地下空间资源创新性配置管理，有效发挥盐穴地下空间生产要素作用，开创新型地下空间规范、高效、安全利用新局面，切实维护自然资源资产所有者权益。《办法（草案）》共三十五条，主要内容如下：

（一）明确盐穴地下空间设立要求

明确盐穴地下空间设立地下国有建设用地使用权，符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于地下空间用途的规定。

（二）明确政府和相关部门在盐穴地下空间开发管理利用中的工作职责

一是明确市、区、镇三级政府在盐穴开发利用管理工作中的职责范围；二是分别明确自然资源和规划、发展改革、住房城乡建设、市场监督管理、应急管理等部门在各自权限范围内对盐穴开发利用管理的工作职责。

（三）构建盐穴地下空间规划编制体系

一是明确属地政府负责统筹协调各部门编制新型地下空间（盐穴）开发利用专项规划，并与矿产资源总体规划等相关规划衔接，报本级人民政府批准后实施；二是明确分别以划拨方式和有偿使用方式取得盐穴地下使用权的，需要依据详细规划核定规划条件的程序和规划要求，同时规定规划条件不得擅自变更。

（四）优化盐穴地下空间权益配置

一是明确新设盐穴地下国有建设用地使用权在供应前所涉基本农田的管理，以及与矿业权的衔接规则。二是明确取得盐穴地下国有建设用地使用权的途径有划拨以及出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式；三是规定盐穴地下国有建设用地使用权组合出让、单独出让、先租后让及年限、价款计算等要求；四是明确供应后对盐穴开发利用方案相关指标进行复核的要求；五是明确盐穴地下国有建设用地使用权登记、收回和转让管理的要求。

（五）明确盐穴地下空间安全管理和监测风险防范措施

一是明确使用盐穴地下空间须采取的安全生产事故应急预案和安全管理等工作职责；二是建立定期评估和动态调整机制，并规定盐穴地下空间使用人对在造腔过程中地震、地下水等安全防范、预警监测等职责。

（六）法律责任

一是规定任何单位和个人有权对损毁、破坏盐穴地表及地下设施等危害安全的行为进行举报；二是规定违法行为处罚的法律适用条款；三是明确有关部门、单位及其工作人员责任，确保《办法（草案）》得到严格遵守。

扫一扫在手机打开当前页