为贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《江苏省土地管理条例》的有关规定，全面加强耕地土壤资源保护，规范开展我市建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，现将《市政府关于推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的通知（试行）（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。有关单位和各界人士可以在2026年5月25日前通过以下途径反馈：

1.通过信函将意见发至：常州市新北区太湖东路103号1号楼常州市自然资源和规划局耕地保护监督处（邮编：213022），并在信封上注明“征求意见”字样。

2.通过电子邮件将意见发至：971570522@qq.com。联系人：刘战笑，联系电话：88060717。

附件：1.《市政府关于推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的通知（试行）》（征求意见稿）

2.关于《市政府关于推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的通知（试行）》（征求意见稿）的起草说明

常州市自然资源和规划局

2026年4月24日

附件1

市政府关于推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的通知（试行）

（征求意见稿）

各辖市、区人民政府，常州经开区管委会，市各委办局：

为进一步推进我市建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，促进耕地数量、质量与生态“三位一体”保护，现通知如下。

一、总体要求

深化落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《江苏省土地管理条例》的有关规定，全面加强耕地土壤资源保护，规范开展耕作层土壤剥离再利用工作，促进土壤资源的科学利用，推动实现“占优补优”，提升耕地质量，推进生态文明建设。

二、职责分工

各辖市、区人民政府（常州经开区管委会）负责组织领导和统筹协调本辖区内耕作层剥离再利用工作。镇人民政府（街道办事处、园区平台等）负责组织编制城镇村批次用地占用耕地耕作层剥离再利用实施方案（以下简称实施方案），负责耕作层剥离再利用项目的具体实施和日常管护。

自然资源和规划部门牵头负责指导协调耕作层剥离再利用工作，负责做好全流程的信息化管理，配合农业农村部门开展土壤污染状况调查报告评审工作。市自然资源和规划局负责会同市生态环境局、市农业农村局组织开展实施方案的评审工作。县级自然资源和规划部门负责所有耕作层剥离项目的组织验收、监督管理和备案归档工作。

农业农村部门负责牵头开展土壤污染状况调查报告评审工作，配合自然资源和规划部门做好实施方案审查、项目验收和相关工作的技术指导。

生态环境部门配合农业农村部门开展土壤污染状况调查报告评审工作，负责牵头做好扬尘污染防治监管工作。

住建、城市管理、水利等相关部门应做好相应职能保障工作。

三、实施主体与剥离时点

通过农转用或土地征收批准的建设占用耕地、临时用地和设施农业用地占用耕地的均应实施耕作层剥离。按照“谁用地、谁剥离”的原则，确定耕作层剥离、运输、存储和管护的实施主体。城镇村批次用地占用耕地的，实施主体是项目所在地镇人民政府（街道办事处、园区平台等），取得批文后，在供地前落实耕作层剥离。单独选址项目占用耕地的，实施主体是项目建设单位，在取得征地批文或先行用地批文后，动工建设前落实耕作层剥离。临时用地占用耕地的，实施主体为项目建设单位，在取得临时用地批复后，动工建设前落实耕作层剥离。设施农业用地占用耕地的，实施主体是项目建设单位，在完成用地备案后，动工建设前落实耕作层剥离。

四、剥离范围

按照“即剥即用、就近利用”原则，确定耕作层的剥离范围。其中：

（一）需要剥离的情形

1.建设项目占用优质耕地的，科学合理开展耕作层剥离；

2.临时用地、设施农业用地占用耕地和建设项目占用永久基本农田的，须应剥尽剥；

3.辖市、区人民政府可结合地方实际情况增加需要剥离再利用的情形。

（二）可以不剥离的情形

有下列情形之一的，可不实施剥离：

1.经土壤污染状况调查认定耕作层土壤存在污染的，或土壤肥力低下、不宜种植农作物的；

2.生态保护红线范围内的耕地；

3.25度以上陡坡地、河湖防洪区、林区耕地等不能长期稳定利用的耕地；

4.图斑面积较小、零星破碎、形状不规整不便实施耕作层剥离作业的（不包含临时用地、设施农业用地）；

5.耕作层较薄，含杂质较多的；

6.临时用地、设施农业用地在不破坏耕作层不修建永久性建筑的前提下，占用耕地进行自然利用的；

7.国家安全、军事、抢险救灾疫情防控等急需临时用地的；

8.其他经论证不需要剥离的情况。

五、耕作层剥离的实施流程

临时用地、设施农业用地按照《土地复垦条例》要求，根据审查通过的土地复垦方案开展耕作层土壤的剥离、堆放、管理和利用等，并按相关要求备案。其他建设项目占用耕地，按以下流程实施（流程图详见附件1）：

（一）开展土壤污染状况调查

对于无土壤污染调查成果的拟剥离耕作层耕地，辖市、区农业农村局应指导实施主体委托有资质的第三方调查机构，按照省、市有关工作要求对项目拟占用耕地开展土壤污染状况调查，出具土壤污染状况调查报告。已有土壤污染调查成果，由区农业农村局提供土壤污染状况调查报告。

（二）编制实施方案

镇人民政府（街道办事处、园区平台等）组织编制城镇村批次用地实施方案，也可委托县级自然资源和规划部门按多个城镇村批次联合编制。单独选址项目由项目建设单位编制耕作层剥离再利用实施方案，实施方案中应包含项目概况、编制依据、土壤调查、剥离、运输、验收、堆放、管护、利用、投资估算、实施计划、保障措施等内容（详见附件2）。其中，不宜剥离的应重点说明，并提交佐证材料。

（三）方案审查

市自然资源和规划局会同市生态环境局、市农业农村局组织开展实施方案和土壤污染状况调查报告的论证审查。审查通过后，在常州市自然资源和规划一体化门户网站上完成备案。

（四）实施耕作层剥离

耕作层剥离应按照审查通过的实施方案实施。耕作层剥离的厚度应当根据耕作层土壤质量状况等确定，原则上剥离厚度不低于30厘米。剥离的耕作层由剥离方运输至再利用方指定地点利用或临时堆放。耕作层土壤剥离、卸装过程采取必要的降尘措施；采用封闭式车辆运输，车辆冲洗后上路（可采用临时冲洗设施），避免带泥上路和沿路撒漏。相关部门要按照渣土运输有关规定做好运输管理。临时堆放点应做好绿化（超过3个月的）或防尘覆盖，到期后回收防尘网。临时堆放期间要采取必要的工程防护和土壤养护措施，防止出现水土流失、土壤质量退化和安全隐患等。

（五）组织耕作层剥离验收

耕作层土壤剥离完成后，项目实施主体应及时向县级自然资源和规划部门提出验收申请。大型线性工程的耕作层剥离验收可根据工作需要分区、分段、分期申请。验收资料主要包括验收申请、施工记录、土壤使用记录资料、剥离前后影像数据、剥离土壤堆放影像等。

县级自然资源和规划部门应会同农业农村部门对耕作层剥离项目进行验收，验收通过的出具验收文件，并将相应的验收资料、验收文件上传至常州市自然资源和规划一体化门户网站完成备案。市自然资源和规划局定期开展抽查核验。

六、剥离耕作层土壤的再利用

（一）明确方式，科学堆放

剥离的耕作层土壤原则上应“即剥即用”。不能立即利用的，剥离的耕作层土壤严禁占用耕地堆放。临时堆放高度不得超过3米，临时堆放应注重生态保护，防止水土流失，避免剥离土壤数量和质量的损耗，同时做好其他生态安全隐患防范工作，切实维护好群众利益。

（二）统筹实施，就近利用

结合国土空间总体规划、土地综合整治、耕地恢复、高标准农田建设、耕地质量提升改造、生态保护修复、污染耕地治理等项目，因地制宜、合理开展剥离土再利用。原则上在1年内完成再利用。

（三）平台监管，闭环管理

完成剥离土壤再利用的项目，通过验收后应及时在常州市自然资源和规划一体化门户网站上完成备案。对于超期未能实现再利用且剥离土壤已失去肥力的，由实施主体或属地镇（街道）向县级自然资源和规划局提交处置意见后自行处理。

七、保障措施

（一）加强组织领导

各辖市、区人民政府，常州经开区管委会要高度重视，统一部署、统一规划、统一推进，推动职能部门和辖区内街道（乡镇、园区平台等）认真落实责任，密切协同配合，确保工作有序推进。各地应当加强政策宣传和引导，充分调动各方参与土壤剥离再利用工作的积极性，防止加重基层负担。

（二）加强实施监管

辖市、区人民政府，常州经开区管委会要组织自然资源和规划、农业农村、生态环境等有关部门定期对本辖区内耕作层剥离再利用工作情况开展检查，确保应剥尽剥，加强日常监管。市级将耕作层剥离再利用实施情况纳入辖市（区）高质量考核。

（三）落实经费保障

按照“谁用地、谁承担”的原则，耕作层剥离、运输、临时堆放资金纳入征地成本或建设项目总投资。耕作层再利用资金可在土地综合整治、耕地恢复、高标准农田建设等项目中专项列支。单独选址项目、临时用地、设施农业用地占用耕地的耕作层土壤剥离、管理费用由用地单位承担。鼓励各地充分运用新增建设用地有偿使用费等经费来源，建立耕作层剥离再利用奖补机制，加大财政保障力度。

本通知自2026年X月X日起施行，有效期至20XX年X月X日。国家、省、市新出台的政策规定与本通知要求不一致的，以新的政策规定为准。

附件1.1：建设占用耕地耕作层剥离再利用实施流程图

附件1.2：建设占用耕地耕作层剥离再利用实施方案主要内容

附件1.3：建设占用耕地耕作层剥离再利用信息化办理流程

附件1.4：建设占用耕地耕作层剥离再利用验收申请单（模板）

附件1.1：建设占用耕地耕作层剥离再利用实施流程图

附件1.2：建设占用耕地耕作层剥离再利用实施方案主要内容

一、项目概况

包括项目的来源（涉及建设用地批次）、项目位置、项目范围、占用耕地和永久基本农田情况（规模、质量、耕作层厚度）、剥离区的自然环境条件等。

二、项目编制依据

与建设占用耕地耕作层剥离相关的法律法规、规范性文件、技术标准、相关规划等。

三、土壤污染情况

根据土壤污染状况调查成果，判别剥离区域是否存在污染源，历史上是否存在造成土壤污染的情形，土壤布点采样调查情况，结论和建议等。

四、耕作层剥离方案

包括剥离区的总体情况（位置、面积、拐点坐标），预计剥离的面积、平均厚度、土方量、剥离率等，以及剥离的实施主体、施工设计、剥离工艺和操作方法、注意事项、时序安排等。

五、剥离土壤运输方案

包括剥离土壤的运输数量、运输地点、运输距离、运输方式、运输时序、防尘措施、责任落实等。

六、剥离土壤管护与利用方案

包括剥离土壤再利用的主体、地点、数量、利用方式、时间安排、责任落实等。不能立即利用的，明确临时堆放地点、堆放数量、堆放时长、安全措施、管护措施与责任、拟再利用时间与方式等。

七、验收

包括剥离工程验收和土壤质量验收的标准和相关安排等。

八、投资估算与经费保障

包括耕作层土壤剥离、运输、利用、存储、管护等各个阶段的投资估算依据、投资费用和资金保障情况等。

九、其他

其他需要明确的内容和各项保障措施等。

十、附件

篇幅较大的重要表格及图件（土地利用现状图、现场实测图、土壤分析化验结果等）。

附件1.3：建设占用耕地耕作层剥离再利用信息化办理流程

1.实施主体在常州市自然资源和规划一体化门户网站上向县级自然资源和规划部门申报实施项目，申报同时提交实施方案；

2.县级自然资源和规划部门接收申报事项后，向市自然资源和规划局提出审查申请，由市自然资源和规划局组织完成论证审查；

3.审查通过后，无需实施剥离再利用的项目，由市自然资源和规划局直接办结流程；需要实施剥离再利用的项目，实施主体在完成再利用或按指定地点堆放后，向县级自然资源和规划部门提出验收申请；

4.县级自然资源和规划部门会同相关部门验收完成后，上传完整验收资料至市自然资源和规划局，完成备案；

5.自然资源和规划部门对剥离土壤的再利用情况进行跟踪监督。临时堆放的项目在后期完成再利用后，实施主体应及时上传证明材料，经县级自然资源和规划部门审查后，上报市自然资源和规划局归档。超期未能实现再利用、且剥离土壤已失去肥力的项目，实施主体上传处置意见，经县级自然资源和规划部门审查后，上报市自然资源和规划局归档。

附件1.4：建设占用耕地耕作层剥离再利用验收申请单（模板）

附件2

关于《市政府关于推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的通知（试行）》（征求意见稿）的起草说明

为深入贯彻落实国家及省关于耕地保护的决策部署，切实推进我市建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，提升耕地质量，保障粮食安全，结合我市实际，我局牵头起草了《市政府关于推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的通知（试行）》（以下简称《通知》）。现将有关情况说明如下：

一、起草背景与必要性

（一）落实上位法的要求

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《土地复垦条例》等法律法规均提出，占用耕地的单位应将耕地耕作层的土壤剥离并利用。我市需通过制定专项政策，将上位法要求转化为具体操作规范。

（二）推动高质量发展的需要

耕地质量是粮食安全的基础，也是生态文明建设的重要内容。通过耕作层剥离再利用，可将建设占用的优质表土用于高标准农田建设、耕地恢复等项目，实现“占优补优”，提升耕地质量等级，为打造“苏南粮仓”提供支撑。

二、制定依据

（一）法律法规

1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）第三十一条；

2.《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十三条；

3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订版）第十一条；

4.《土地复垦条例》第十六条；

5.《江苏省土地管理条例》（2021年修订版）第二十九条。

（二）政策文件

1.《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T1048-2016）。

三、起草过程

资料收集与调研摸底（2025年10—12月）：由常州市自然资源和规划局牵头开展调研，结合各辖市（区）自然资源和规划、农业农村等部门意见建议，梳理当前耕作层剥离再利用中存在的职责不清、流程不规范、再利用渠道不畅等问题。同时，学习借鉴安徽、四川、南京等地的优秀经验，形成调研报告。

起草文件与征求意见（2026年1—3月）：依据上位法律法规、政策文件，总结调研成果，起草《通知》征求意见稿，先后征求各辖市区自然资源和规划局、常州市自然资源和规划局相关处室、各辖市（区）政府、市相关部门意见，共收到反馈建议20条，采纳10条，未采纳的已沟通说明，并根据反馈意见修改完善。

公开征求意见（2026年4—5月）：通过市政府门户网站、市自然资源和规划局官网向社会公开征求意见。

四、主要内容

明确总体要求：以“数量、质量、生态三位一体保护”为目标，规范耕作层剥离再利用全流程，推动“占优补优”，提升耕地质量。

细化职责分工：构建“属地政府统筹、部门协同配合、实施主体负责”的工作机制。

规范实施主体与剥离时点：按照“谁用地、谁剥离”原则，明确城镇村批次用地实施主体为镇（街道）、单独选址项目为建设单位、临时用地和设施农业用地为用地单位，并分别规定剥离时点。

科学确定剥离情形：明确“应剥尽剥”情形（永久基本农田、临时用地、设施农业用地、优质耕地）和“可不剥离”情形（如污染土壤、陡坡耕地、零星破碎耕地等），兼顾政策刚性与实施可行性。

优化实施流程：分五步推进，分别为：①土壤污染状况调查；②编制实施方案；③市级部门联合审查方案；④按方案实施剥离；⑤县级自然资源和规划部门组织验收并备案。

强化再利用管理：坚持“即剥即用、就近利用”，原则上1年内完成再利用，优先用于高标准农田建设、耕地恢复等项目；临时堆放严禁占用耕地，高度不超过3米，做好防尘覆盖。

落实保障措施：通过加强组织领导、实施监管以及落实经费保障三个方面落实保障措施。

五、预期成效

（一）提升资源利用效率

通过文件的出台，规范建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作，提高全市建设占用耕地耕作层剥离率和再利用率。

（二）改善耕地质量

通过剥离土壤用于高标准农田建设、耕地恢复等项目，推动全市耕地质量平均等级提升。

（三）完善制度体系

构建“政府主导、部门协同、实施主体负责”的耕作层剥离再利用长效机制，明确建设占用耕地耕作层剥离再利用实施方案主要内容，统一搭建耕作层剥离再利用管理应用系统，形成可复制可推广的经验做法。

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