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加快新北区农村土地“三权”改革的对策研究
发布日期: 2017-01-03   浏览数:   字号:〖
  改革开放之初,新北区在农村实行家庭联产承包责任制,将土地所有权和承包经营权分设,所有权归集体,承包经营权归农户,极大地调动了全区农民的积极性。但随着形势的发展,统分结合的双层经营体制出现了一些新情况。从“分”的方面来讲,农民在市场的主体地位很脆弱,与发展现代农业的要求不相适应;从“统”的方面来看,集体经济大多变成“空壳”,原有的农村服务体系已经不适应,新的服务体系还没有健全,千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。在一些人多地少的乡镇,人地矛盾日渐突出,而愿意经营土地的农户和工商企业急需土地,扩大经营规模。近年来,新北区进一步深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,这样既缓和了人地矛盾,使部分农民从土地上转移出来,还促进了农业规模经营,提高了农业比较效益,这是促进全区农村经济发展转型升级的重要举措,也是农村经济发展的又一重大制度创新。但随着农村剩余劳动力不断地向城市转移,农业产业结构面临调整压力。如何加大农村土地“三权”改革力度,进一步发挥“三权”的各自功能和整体效用,不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式,是摆在我们面前的新的课题。
  一、新北区农村土地“三权”改革取得的进展
  (一)农户承包权有偿退出试点逐步推进。
  随着社会经济的发展,城镇化水平的不断提高,越来越多的农民走出了农村,改变了单纯的靠天吃饭的现状。为更有效合理利用土地资源,全区实行了承包经营权有偿退出试点。由镇级土地股份合作社出资,使用“空间置换”指标,对自愿退出承包经营权/宅基地的农户按征地标准和社保办法进行补偿。其中,春江镇尤墅村开启的“三置换”试点涉及11个村民小组,2300亩土地、370户农户、1300人,其补偿和保障标准分别参照《常州市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》和《常州市新北区被征地农民基本生活保障试行办法》文件执行。该机制试点运行以来,因补偿标准高、补偿办法成熟、为失地农民提供社会保障而被全区农户普遍接受。
  (二)土地经营权流转呈规模化、多样化特点。
  全区在遵循“依法、自愿、有偿”原则下,不断创新方法,积极引导农民开展农村土地流转工作。目前,全区农村土地流转面积累计达16.24万亩,占承包面积的96.5%,全区土地承包经营权流转呈现以下特点:一是土地承包经营权流转向产业化、规模化、集约化方向发展。流转土地初步形成农业适度规模经营,专业大户流转土地9.95万亩,占流转土地的61.3%;家庭农场流转土地5.78万亩,占流转土地的35.6%。二是流转方式呈现多样化特点。农用地流转方式一般为转让、转包、出租、入股等形式,全区土地流转中出租形式占66%,入股形式占30%,转包形式占4%,委托第三方经营、反租倒包和土地股份合作等新型承包经营权流转方式也在陆续涌现。
  (三)新型农村经营主体培育初见成效。一是积极培育农业合作组织。全区先后投入财政资金300万元,按照民办、民营、民管、民受益的原则规范一批,通过完善机制、强化服务功能提升一批,鼓励兴办劳务、资产富民等新型合作社和合作社联合社。全区先后成立农民专业合作社213家,入社成员9.8万,占比80%;成立农村集体经济股份合作社112家,成员总数24.87万,量化净资产23.37亿元;成立农地股合作社56家,面积5.8万亩,成员3.7万人。二是加快发展以本地职业农民为主体的家庭农场,鼓励发展集体农场、特色农场、合作农场,分级建立示范家庭农场名录。目前,全区认定和备案家庭农场309家,面积5.6万亩,其中示范家庭农场15家,专业大户736家,面积6.8万亩。三是积极培育农业龙头企业。全区加大扶持龙头企业力度,2014年首个规模外资农业项目正式投产,2014年全区市级以上农业龙头企业共建立各类基地2.4万亩,带动1.62万农户共同致富。
  (四)土地承包经营权确权试点工作稳步推进。
  全区在坚持农村土地集体所有的基础上,稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。自2013年开始试点工作至今,全区应确权的6个镇,共有57个村、1365个村民小组开展了确权登记工作,共举办政策培训10多批(次)2000多人(次),发放宣传资料5.4万份,清理土地承包档案1000多卷,调查承包户4.8万户,实测承包地块8万块,实测承包地面积15.3万亩,完善承包合同4.4万份,确认家庭承包耕地地块8.2万块,确认家庭承包耕地面积14.6万亩,土地承包合同签订率超过98%,能够确保2016年内颁发证书给农户和档案归集。全区各乡(镇)确权过程的各类矛盾化解率在90%以上,没有发生一起群体性事件。
  二、推进新北区农村土地“三权”改革面临的五大瓶颈
  (一)全面展开农户承包权有偿退出面临诸多困难。
  一是农户参与意愿不高。从全区调查结果来看,在当前补偿标准下,愿意把宅基地、承包土地转让的农户占比为44.8%,出于对城市生活成本与高房价的担心,绝大多数农户并不愿意退出承包地和宅基地。二是地方财政负担重。当前全区对自愿退出承包经营权的农户按征地标准和社保办法进行补偿,对于自愿退出承包地和宅基地的农户给予基本生活保养和企业职工基本养老保险,其资金来源为新北区财政补贴保费缺额部分的50%,其余50%由镇、农村集体经济组织各半承担。该补偿办法因补偿标准较高,从区政府角度来说,如果在全区推行该有偿退出机制,以“承包地换社保”将意味着地方财政的大量投入,使地方财政背负较重的资金压力。三是有偿退出价格尚未形成市场经济价格。当前春江镇尤墅村试行的“宅基地及住房置换城镇安置房试行办法”中规定了房屋补偿标准、装修附着物补偿标准、过渡费、搬家费、电话机(宽带)移机费及其他补偿标准,这种有偿退出价格无疑属于政府定价。有偿退出的正常出口应该是进入市场自由流转,但当前我国的土地政策严格限制其自由流转,因此有偿退出价格流转受限,缺乏市场价格。
  (二)土地经营权市场化运行的有序流转机制尚未建立。
  一是土地承包经营权流转行为不规范。全区大部分上地承包经营权流转参与者只有土地的租用双方,而村委会没有参与其中;流转协议以口头形式形成的达到63.2%,协议刚性约束力低;有的合同标的不明、四至不清;有的权利义务关系不明确,没有约定流转收益增长后的补偿办法;有的村队个别农户认识不到位,在大部分土地实现流转的情况下以租金低、要求自主生产为由反对流转,与村队干部发生分歧,出现矛盾。二是土地流转渠道不畅通。目前,全区尚未建立统一的土地流转交易市场,存在流转形式多样难监管的问题,如用地企业与农户直接签约流转、合作组织与农户签约流转、农户与农户直接签约流转或再流转等形式,由于用地性质不一,在流转价格、期限、用途等方面存在差异性,农户承包利益难以维护。三是土地流转费用过高,农业经营主体的流转积极性受压。农业经营主体按照与农地股份合作社签订的合同约定,新北区农业园区的土地流转价格为1000元/亩,种田大户土地流转价格为600-700元/亩,这个土地流转费用甚至超过了农民自己耕种获得的土地纯收益。在盈利空间被挤压、农业规模种植低效、自然灾害不断涌现等因素下,农业经营主体纷纷感觉土地流转费用过高,导致部分农业经营主体经营困难,摞荒走人。
  (三)部分村组的承包权确权合同签字推进难度大。
  一是部分群众对按二轮承包面积进行确权的认可度低。在孟河镇调研时发现:固村1998年二轮承包时合同人口2564人,期间死亡506人,新生296人,婚迁129人,婚进209人,农转非对象143人,现在参加确权登记总人口2577人;而近年来承包面积实行以租代征减少面积841亩,土地流转减少1593亩,实际可确权的土地面积为1788亩,面积减少导致户与户之间人均承包地不平衡,新北区其他乡(镇)也存在类似情况。由于土地租金按全村人口进行平均分配,减少承包面积的农户没有额外补偿,再加上现在承包面积年流转费近1000元/亩,农户要田、惜田呼声高涨。一些农户认为如按二轮承包面积进行确权登记颁证工作,就存在“死亡人口照旧有田种有饭吃,新生人口无田种无饭吃”的现象,要求对现存承包面积平均调整后进行确权登记颁证工作。二是流转不规范导致纠纷后难以确权。1998年二轮承包时,农村普遍存在抛荒现象,农户弃田现象严重,一些种田大户就主动收集弃田进行耕种,当地村委也与大户签订承包三十年的承包合同,并颁发了承包经营权证书。而目前确权时,一些农户就要求收回原承包地,种田大户却不愿放弃种植权。另外由于流转合同不规范,存在口头协议、未签书面合同引发矛盾纠纷。春江镇东蒋村在1998-2004年期间,一些农户为规避税费义务,将土地抛荒或送他人种植,由于种植经营人已进行农业产业结构调整,不愿交回土地,村组干部协调解决困难,确权工作难开展。三是村集体经济组织共同分配机制导致确权困难。征用农田补偿费由于全体村民共同分配,减少面积的农户利益未保障,农户要求调进减少的面积,而村集体又无地可调,其他农户也不愿分割,工作难推进。此外一些村公益事业用地和农户建房造屋等正常用地减少面积,农户要求重新调整承包面积,但其他农户不愿分割现有承包面积导致承包权确权工作难推进。
  (四)土地承包经营权扩能尚未有效展开。
  农村土地承包经营权的要素功能除具有转让、转包、出租、入股、股份合作等流转功能外,还应该有抵押、担保等扩展的功能,然而全区除个别农业经营户试行过扩展功能外,农村土地承包经营权的扩能尚未展开。原因在于:一是抵押登记手续难以办理。虽然法律规定应当办理土地承包经营权证,但实践中农村集体土地管理中因为各种历史和客观的原因,很多土地承包经营权并未办得土地承包经营权证,仅有发包方和承包方签订的承包合同。这种现状亦将很大程度上阻碍和限制将来推进土地承包经营权办理抵押登记手续。二是土地价值难以合理评估。土地承包经营权作为依附于农村集体土地上的一种用益物权,其范围和用途较广,如何对其进行价值判定,并得到市场各方的接受和认可,目前全区并没有统一的机构和标准,这亦给其作为抵押物向银行融资无形设置了一道障碍。三是金融机构对土地承包经营权抵押存在疑问。囿于农业科技水平和现代化水平的局限性,长期以来全区农业生产经营仍然没有从根本上摆脱“靠天吃饭”的既有惯性,农业收成经常受到台风、强降雨、干旱等自然灾害的影响,土地承包经营权亦不例外。基于这些顾虑,银行在多大程度上能够接受土地承包经营权作为抵押物都将存在疑问。
  (五)现代农业经营体系构建受到制约。
  第一,主体不稳定,土地规模经营偏小。当前全区各类农业经营主体普遍受到融资难、设施用地落实难、土地流转关系不稳定等多种客观因素制约,经营者对土地投入动力不足,“怕变”、“不敢投入”成为普遍心态,发展壮大十分艰难。以家庭农场为例,土地是否稳定对其发展十分关键。由于流转关系不稳定,家庭农场主不敢对农场进行持续有效的投入,农场的生存发展极不稳定。第二,全区对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范没有形成科学合理的制度和明确实施主体。尤其是,对外商投资农业的风险评估机制未建立。如何完善风险保障制度,如抵押担保的实施、合理的计算风险保证金方法等因素还需进一步思考。第三,全区发展农业规模经营中“适度”的把握不准。以家庭农场为例,适度性主要体现在经营规模与家庭成员的劳动能力和经营管理能力相匹配,确保既充分发挥全体成员的潜力,又避免因雇工过多而降低劳动效率。经营规模与能取得的收入相匹配,即家庭农场人均收入达到甚至超过当地城镇居民的收入水平。全区经营土地的最适规模、经营土地的适度规模区间的上限与下限等方面的把握仍需进一步完善。
  三、推进新北区农村土地“三权”改革的对策
  (一)必须加快农村集体经济组织的改革进程
  1.尽快明确农村集体经济组织的法人地位。到目前为止,我国宪法并未明晰经济组织的产权、法人地位等问题,江苏省也缺乏相关条例、法规解决农村集体经济组织产权错位、法人缺位、成员资格失位等问题,因此全区在加快推进农村“三权”改革的过程中应首先明确农村集体经济组织的法人地位。
  2.建立健全农村集体经济组织必须遵守的底线。在建立、健全农村集体经济组织过程中,全区必须守住“一个坚持、三个做到、四个有利于”的底线,即:坚持集体资产所有权,做到公平公正、公开透明、程序严密,有利于城乡要素资源均衡配置和平等交换,有利于激活农村资源要素和激发农村集体经济活力,有利于保护农民财产权利,有利于形成农业经济发展和农村社会稳定的内生动力。
  3.全面推进农村集体经济组织股份合作改革。按照建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体产权制度要求,当前全区应继续全面推进2013年开始启动的农村集体经济组织股份合作改革,改变农村集体经济组织缺位、集体经济收入管理不善、分配不公等现状。在改革的推进过程中,应允许合作社股权流转和继承,来增加股权流动性,为农村社区股份合作社这类暂时不能上市的经济组织的股权交易创造条件,从而使合作社运营更加灵活。
  (二)必须严格保护土地承包权所产生的财产收益
  1.严格保护农户承包权。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。全区拟应充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能,不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
  2.扎实做好承包经营权确权登记颁证工作。确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系,才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。加快推进全区农村承包地确权登记颁证,形成承包合同网签管理系统,健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。这是强化对农村耕地等各类土地承包经营权的物权保护,是国家明确土地承包经营权归属、发挥土地承包经营权效用、保护土地承包经营权人财产权益的重要手段。
  3.建立土地交易中心。建立新北区土地交易中心,让想在城市落户的农业转移人口可以在土地交易中心把他们的承包地还有宅基地在土地交易中心明码标价转让。而那些想要承接这些承包地的人根据转让价格考虑是否承接这些承包地,也可以与转让方协商转让价格。
  4.理顺农户承包权退出机制。参照重庆土地承包权退出的九龙坡模式,即农民放弃农村宅基地,宅基地被置换为城市发展用地,农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权,享受城市社保,建立城乡统一的公共服务体制。考虑到区财政背负的资金压力较重,参照河南经验,可探索试点建立“农村土地承包权退出资金库”,由其出资购买。
  (三)必须充分发挥土地经营权的各项要素功能
  1.规范流转市场,建立土地产权流转交易市场。全区有关部门拟定流转市场运行规范,加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,将转让、出租、作价入股、合资联营、抵押等流转方式统一纳入平台,完善区镇村三级服务和管理网络,建立土地流转监测制度,为流转双方提供信息发布、政策咨询、权益评估等服务,逐步实现竞价、中标公示功能。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,妥善化解土地承包经营纠纷,有效维护各权利主体的合法权益。
  2.积极稳妥、有序推进土地经营权抵押贷款。考虑到全区土地承包经营权扩能方面的现实状况,当务之急应是建立有效的土地评估机构和交易市场,为农村土地流转和买卖提供平台,准确、合理评估土地价值。在此基础上,渐进、有序地开展农村土地经营权抵押贷款,考虑到农村土地经营权抵押融资风险大,金融机构参与积极性不高的问题,应试点建立“农村土地经营权信托公司”,由其开展对土地经营者的抵押贷款业务。
  3.规避信贷风险,建立农业保险制度。农户将承包经营的土地进行抵押、担保后,其偿还能力受到自然灾害、物价变动、市场需求等多种因素影响,因此应建立并完善农业保险制度以规避风险。金融机构在向农户发放贷款时,一方面可要求农民以土地承包经营权等财产抵押,另一方面可以要求农户购买农业保险。这样当风险发生时,由保险公司来承担风险,从而大大降低农户和金融机构承担损失的压力,也可增加金融机构参与土地承包经营权扩能的意愿。
  4.整合资源,发展农村合作经济。要加快探索多种形式的土地流转方式,鼓励和支持土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体流转,发展因地制宜、多种形式并存的经营模式。一是围绕“一村一品”和农业产业化经营的发展思路,鼓励有条件的村,以村集体为经营主体或持股的方式,组建土地股份合作社或集体合作农场,建设现代高效农业园区,发展特色农业,增加村级集体的资源开发收入。二是全面推进农村社区股份合作、农地股份合作、农民专业合作、农村富民合作、农村劳务合作,建立健全新型合作经济组织,积极发展为农服务型经济。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益。
  5.放活经营权,构建现代农业经营体系。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中,拟依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,经承包农户同意,可依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。
  针对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范方面要重视科学合理的制度建设,全区拟明确实施主体和主要措施,并加强贯彻落实。一是对工商企业资格审查方面,拟建立分级分层分类审查制度;二是对外商投资农业拟重点关注,加强审查机制,确保不损害农民权益。三是建议对工商企业投资农业范围作出规定,工商企业应投向农业产前服务、产后加工流通等环节,避免工商企业直接大面积、长时间经营土地,挤占其他农业经营主体的发展空间。四是对风险保障制度,建议从抵押担保、收取以一年或若干年流转费或复垦标准计算的风险保障金等多方面综合考虑。
 
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