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后向东:论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题
发布日期:2017-10-16   浏览次数:   字体:〖
  政府信息公开制度,需要不断变革以适应现实生活的发展变化。我国《政府信息公开条例》已经颁布了十年,目前正在修改。如果把政府信息公开制度比作一栋建筑物,那么,对这个制度的修改,就如同对任何建筑物的修缮一样,需要检查该建筑物的各主要组成部分,逐一进行诊断,并针对检查出的问题逐一加以修缮。政府信息公开制度中的若干重大问题,就是组成政府信息公开制度这栋建筑物的主要组成部分,这些重大问题构成了这栋建筑的主体框架,对这些重大问题的把握,构成了对政府信息公开制度的把握。对政府信息公开制度的修改,应当由这些重大问题入手,逐一分析研判。不能离开具体的问题,抽象地考虑政府信息公开制度修改问题。这是政府信息公开制度乃至所有其他法律制度变革所应当遵循的基本的方法论。
  本文立足我国政府信息公开制度运行实际,辅之于对世界主要国家信息公开制度共性经验的考察,确定了政府信息公开制度变革中的十个重大问题。这十个重大问题,是我国政府信息公开制度的主要组成部分,对这十个重大问题的分析研判,构成了我国政府信息公开制度变革的基本脉络。
  一、政府信息概念界定问题
  政府信息公开制度,顾名思义,是处理有关政府信息公开问题的制度。因此,究竟什么是政府信息,是这个制度需要确定的首要问题之一。现行《政府信息公开条例》在第二条对“政府信息”的概念做了界定,即“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”但是,这个概念界定内涵和外延都较为宽泛,行政机关与申请人之间就特定信息是否属于“政府信息”的问题,产生了大量的矛盾纠纷,2014年在所有信息公开行政诉讼案件总数中占比高达59%[1]。2012年,本文作者曾依托《中国行政管理》杂志组织过一次有关“政府信息”概念界定的专题笔谈,邀请理论和实务界的代表集中讨论这一问题[2],其结果也并没有形成一致的、具体可操作的界定。“政府信息”概念界定问题,俨然已经成了我国政府信息制度变革中的大问题,理论界对此提出了很多意见建议[3],司法实务界将其视为“令人头疼的问题”[4],广大行政机关也迫切希望有一个可操作性的界定。
  那么,是不是通过重新界定这个概念,就能够顺理成章地解决这个令人头疼的问题呢?不妨来看看其他国家信息公开法对同类概念的界定。世界排名第一的塞尔维亚《获取公共信息法》对“公共信息”概念的定义是:“指由公共机构持有的、在工作中制作的或与工作有关的、记载于文档的、公众有知情的必要的信息”;巴西《信息公开法》对“信息”的定义是:“以任何媒介格式记录的、可被用于形成或传播知识的、原始的或经过加工的数据”;墨西哥《联邦透明与获取政府公共信息法》对“信息”的定义是:“包含在公开主体发布、收到、获取、传递或保存的文档中的信息”;等等。其他多数国家信息公开法对于“政府信息”概念的定义大同小异,可以归纳为一个简单的表述:“从任何途径获得的、以任何形式、记载在任何载体上的内容”,显而易见,这等于没有界定。世界影响最大的美国《信息自由法》曾经在1996年的修改过程中试图正式定义“记录”,但是在审议过程中这一定义被众议院否决,主要考虑是这一定义并没有实质性的界定,过于模糊不清,不仅起不到应有的作用,反而容易被行政机关滥用[5]。这实际上指出问题的实质,即,“政府信息”是无法真正精确界定的。
  回过头来看,我国理论和实务界提出的有关建议方案,也没能从根本上解决“政府信息”的概念界定问题。例如,实践中影响较广的“四要素说”,即主体要素、职责要素、来源要素、载体要素,实际上只能在一定程度上深化对“政府信息”概念的认识和理解,但不能真正解决实际操作问题,特别是作为关键性问题的履行职责的认定[6],无法真正解决。现行条例对于“政府信息”的概念界定固然存在不确定性,但是,即便是以其他国家信息公开法的有关定义来衡量,争议依然是存在的。
  条条大路通罗马。既然对信息的内容进行精确划分的思路没有出路,就必须换一个思路,避开对具体内容的界定,而是通过“持有即有关”的替代性思路解决这一问题。所谓“持有即有关”,是指法律上默认一个前提,行政机关持有的信息,都是与其履行职责有关的信息,都属于政府信息。至于其中包括的一些不能公开或不宜公开的信息,另行予以排除。基于这种替代性思路,是否对政府信息作出界定、如何界定等,就成为一个并不重要的问题了。无论如何界定,只要“持有”这一事实状态是可以确定的,则政府信息的概念所指就是确定的。实际上,这也是其他国家解决这一问题的共性思路。比如,挪威的《公共机构持有文档公开法》,德国的《有关获取联邦政府持有信息的联邦法》,日本的《行政机关持有信息公开法》,从名称上就提示了这一点。我国政府信息公开制度变革,对此问题的处理也应当采取这个思路,将“持有即相关”确立为前提,不予公开问题通过豁免条款解决,行政机关不得以“非政府信息”为由拒绝公开。
  必须特别指出的是,本文并不是说对政府信息的概念进行界定的想法和做法是错误的,而只是说,这在实际操作层面是不可行的。在理论探讨层面,可以也应当积极研究这一问题,但是,在实践层面,必须考虑现实操作性问题,这就是政府信息概念界定问题的关键所在,也是出路所在。
  二、申请人资格条件问题
  申请人资格条件问题,可能是政府信息公开制度变革中观点对立最直接的问题。理论界和社会舆论普遍主张,应当取消申请人资格方面的任何限制,任何人都有权申请信息公开[7];行政机关普遍要求,应当对申请人资格以及申请信息公开的目的施加必要的限制,避免随意性和权利滥用;司法机关对此问题的态度有一个转变过程,在政府信息公开制度施行早期,普遍主张不应设置申请人资格限制[8],主要是在信息公开诉讼案件数量快速增长感到不堪重负之后,开始倾向于主张对申请人资格施加必要限制[9]。
  在我国政府信息公开实践中,一些行政机关将“三需要”即“生产、生活和科研等需要”作为申请人资格条件加以适用,其依据是现行条例第十三条的规定:“除……主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。各方观点的分歧便聚焦于此。
  应当说,将“三需要”视为条例法定的申请人资格条件,是一个“无奈的误会”。从立法本意来讲,条例第十三条并不是要确立一个申请人资格门槛,恰恰相反,从文字表述来看,它是典型的外延开放式的例举,而不是排除式列举,强调的是“还可以”,例举的是几乎无所不包的“生产、生活、科研”。国务院法制工作机构负责人主编的权威解释读本中,对这一条的解释就持外延开放式例举的观点[10]。实践中之所以会普遍地将这一条作排除式列举解读,并将其作为申请人资格条件适用,有着现实的原因。现行条例对于不予公开事项几乎没有规定,而司法机关又过于机械地执行条例第二十一条的规定,要求行政机关对所有不予公开决定都要说明理由,并且要求所说明的是法律明文规定的理由,这就迫使行政机关在条例中寻找一切可能被使用的条款,由此,“三需要”条款被作排除式列举解释并被作为法定理由使用。
  既然是“无奈的误会”,那么就应当说,现行条例中本来就不存在对申请人资格条件的限定。考察其他国家信息公开法也可以发现,多数国家的通行做法是不设资格限制[11],一是理论上没有必要,二是现实操作中不可行。
  申请人向政府机关提起信息公开申请,政府机关对申请人的申请作出处理,这是一个具体的行政法律关系。在具体的行政法律关系中,政府机关应当按照法律规定的条件和程序进行实质性审查后,作出满足或者不满足行政相对人请求的处理决定,由此引发纠纷的,则进入救济程序,由法定的救济机关作出最终处理决定。这是典型的一般性处理流程。如果对申请人设置资格条件,其法律后果是在一般性处理流程中增加一个对资格审查的程序性处理环节,如果因资格审查结论发生争议,还需要一个额外的救济环节。显而易见,为了对资格条件进行审查而增设一个处理程序环节以及相应的救济环节,并不解决实体性的问题,因而并不具有实质性意义。即便是在极少数情况下需要对申请人的特定资格条件限制,一般也将其作为是否满足其申请的审查条件,将这种资格条件的审查决定转化为实体性的处理决定,实现一个具体的法律关系只启动一次救济程序彻底解决,避免程序空转,无谓耗费行政资源和救济程序资源。正是从这个角度来说,为信息公开申请人设置资格条件,没有必要。实际上,不仅是信息公开申请人的资格条件限制没有必要,几乎所有具体行政法律关系中的申请人,都没有必要在程序上设置资格条件。例如,在行政许可法律关系中,作为行政基本法的《行政许可法》没有对申请人资格条件作出限定,多数设定行政许可项目的法律法规中,都没有对申请人资格条件作出规定,如拍卖企业设立许可的条件[12]、生猪屠宰定点厂(场)设立许可的条件[13],等等。
  正是因为没有必要,因此也很难确立一个可行的申请人资格条件限定方案。从现有的各种主张中,尚找不出可操作性的方案能够合理地对申请人资格条件进行有效限制。
  三、公共企事业单位的公开主体问题
  公共企事业单位是否作为公开主体,在信息公开理论和实务中,是一个小众化的问题,更明确地说,是我国政府信息公开制度和实践中的特殊问题。
  从信息公开法的基本定位来讲,信息公开制度确立的初衷是要对行政权力运行进行监督。因此,公开主体主要是行使行政权力的国家机关。这是信息公开法的基本定位,也是世界各国信息公开法的通行做法。少数国家虽然有一些相关规定,比如英国《信息自由法》将“公有制企业”列入信息公开义务主体范围,但是,这种极少数的例外规定,也大多限于这类机构履行行政职能的例外情形。总之,原则上,公共企事业单位不应作为信息公开义务主体。
  我国现行条例是个例外。其第三十七条将供水、供电等公共企事业单位列为参照适用的信息公开义务主体。立法时的主要考虑是,这些机构提供的公共服务关系到千家万户,让它们承担信息公开义务,“有利于人民群众了解公共企事业单位管理活动过程,方便人民群众办事;有利于了解群众意愿,倾听群众呼声,提高办事的针对性和实效性;有利于促进公共企事业单位的广大干部职工牢固树立全心全意为人民服务的意识,改进作风,优化服务,切实解决人民群众生产生活面临的各种困难,使群众利益无小事的原则真正得到体现”[14]。
  毫无疑问,这个出发点是好的。但是,如果不能严格按客观规律办事,只是凭着朴素的良好愿望,那么,好的出发点也不必然意味着好的结果。
  将公共企事业单位作为法定的信息公开义务主体,最大的问题是难以将这种义务落到实处。法定的信息公开义务主体与非法定的信息公开义务主体之所以不同,根本区别在于是否有外部约束保证法定责任的落实。行政机关法定责任的落实不存在大的问题,因为有司法、复议等监督约束。公共企事业单位不具备行政主体资格,一般不能进入行政诉讼和行政复议程序之中。这也是条例将其列为参照适用主体的根本原因。但是,在脱离司法、复议监督约束的情况下,究竟如何参照适用,是个尚不清楚的问题。通过考察中国裁判文书网可以发现,极少数的以公共企事业单位为信息公开诉讼被告的案件中,有些判决坚持传统的行政主体理论,以主体不适格为由驳回起诉,有些判决回避了主体资格问题,以拒绝决定并无不当为由驳回诉讼请求。总的来说,条例对公共企业提出的参照适用要求,落实情况并不理想。
  处理公共企事业单位作为公开义务主体的问题,要从理想化的状态中走出来,正视现实、立足现实。应当说,公共企事业单位的信息公开本身是必要的,关键在于如何真正有效落实。从我国政府信息公开实践所探索出的经验看,将公共企事业单位的信息公开,作为相关领域主管部门的行政管理手段和措施,通过行政管理权而不是司法权来保障其落到实处,是现实可行的方案,也是已经为实践所部分印证了的方案。例如,《证券法》将上市公司的信息披露作为证券监管部门监管事项,《红十字会法》、《慈善法》等,也都按照同样的逻辑构建起专门的相关公共企事业单位信息披露规则,这些实践中探索出的做法,就是公共企事业单位公开主体问题的答案。
  四、信息公开渠道设定问题
  信息公开渠道是多一点好,还是少一点好?对这个问题的回答,取决于不同的思维模式。在日常思维模式下,信息公开渠道自然是多多益善、越多越好。但是,当人们在法治框架内考虑这个问题时,则可能会得出不一样的答案。
  法治思维是党的十八大以来所特别强调和提倡的一种思维模式,法治思维的内涵,与法治的内涵一样,十分丰富,可以从多个不同的角度切入并展开,许多有关法治思维的专门研究成果也正是这样做的[15]。表面上看,似乎法治思维是一个多面体,大家看法都各自不同,但实际上,法治思维有着相当明确的内在一致性,大家所论述的法治思维,有很多共性的、基本的内容。对于信息公开渠道究竟是多一些好还是少一些好的问题,只需要运用这些共性的、基本的法治思维来加以思考,就能够得出较为明确的答案。
  法治思维是一种底线思维,就是说法治解决社会的底线问题,而不是高限问题。西哲先贤柏拉图早就提示人们,法治是退而求其次的次优选择[16],是无奈的选择。法治只能禁止人们做一个坏人,但是不能强迫人们做一个好人,它解决不了人的崇高远大理想问题,甚至解决不了邻里关系和谐这种小问题。一个法治社会只能说是一个不坏的社会,仅仅守住法治的底线决不能认为已经到达了“理想国”。法治的这种真相,不够美妙不够浪漫,很不符合一般预期心理,但是,这就是法治本身,它并不会因为人们在其身上寄托了许多美好的愿望就变成人们所期望的那个样子。“知止,知之至也”,认识不到法治功能的有限性,就没有真正认识和把握住法治这一事物本身。法治思维的底线性,决定了法律一般只能对那些基本的、必须落实也能够落实的事项作出规制。具体到信息公开渠道问题上,法律只能将那些基本的渠道纳入法定的信息公开渠道,而不能把自己混同于政策,过多地规定那些宣示性、提倡性的信息公开渠道[17]。法定的信息公开渠道,不是简单地以多为美,不是说把常用的信息公开渠道罗列无遗就体现了其先进性、便民性,它优先关注的是权威、规范、确定等价值。《立法法》关于法律、行政法规等的发布是一个典型的例子,无论现代信息公开渠道有多么丰富、手段有多么先进,《立法法》对于法律、行政法规的发布渠道,只强调于一点,就是权威、规范、确定,法定的发布渠道只有一个,就是政府的公报。当然,信息公开渠道毕竟与法律、行政法规公布渠道有所不同,可以略微丰富一些,但是,作为法定渠道,权威、规范、确定是基本要求。
  法治思维是一种规范思维,法律对有关事项的规定,必须规范,规范的内在含义有很多,比如,授权应当边界清晰,责任和义务必须要求明确、具体,等等。具体到信息公开渠道问题上,所有被法定的信息公开渠道,最起码要考虑两个问题。第一,该渠道是否属于非经授权不得使用的渠道?如果是这样,那么,凡是实践有需要的信息公开渠道,都要在法律法规中进行授权;如果不是这样,那就没有必要在法律法规中进行授权。从信息公开实际来看,行政机关对各种信息公开渠道的使用,并不需要授权。信息公开在某种程度上具有授益性质,不需要授权就可以实施,无论是政府的公报、网站,还是新媒体、报纸等,行政机关都可以根据实际需要使用,不是说法律法规规定了之后才可以使用。第二,该渠道是否属于强制采用的渠道?如果是,那么就应当将该渠道在法律法规中予以明确,同时一并明确通过该渠道公开信息的效力,以及没有通过该渠道公开信息的责任;如果不是,那么似乎没有必要在法律法规中作出规定,更不宜仅仅提倡宣示性规定要通过某渠道公开信息而没有配套的责任规定,损害法治的权威性。
  需要指出的是,信息公开渠道问题,主要存在于主动公开领域,依申请公开领域不存在这个问题,或者说这个问题不突出。依申请公开渠道问题的基本处理规则是,原则上尊重申请人的选择,如果按照申请人要求的渠道公开信息有困难或不便,应由行政机关选择适宜的渠道公开信息。
  五、信息公开范围划定问题
  法律是划定权利义务边界的规则。因此,信息公开范围问题,是政府信息公开制度的核心问题之一。如果信息公开范围清晰明确,社会公众和行政机关能够各明其分,多数情况下也就能各守其分,政府信息公开法律制度就能起到应有的定分止争的作用。否则的话,信息公开范围不明晰,权利义务边界不明确,容易引发大量纠纷,并且这些纠纷还因为法律依据不明确而无法处理。我国政府信息公开制度变革中的核心任务,就是要进一步明确信息公开范围,这既是信息公开法内在特征的基本要求,也是回应我国政府信息公开实践中纠纷高发多发问题的迫切需要。
  纯粹从技术层面来看,信息公开范围的划定方法已经基本成熟。把世界各国信息公开法中所有的豁免公开条款汇聚起来,可以得到超过一千条的具体条文。通过对这些豁免条款进行分析、提炼、归纳,可以得到划定信息公开范围的主要方法。主要有六种。一是“损害后果”标准,即如果特定信息的公开将造成特定的损害后果,则相应信息可以免于公开。这是信息公开范围划定最主要的方法,巴西的全部9类豁免事项、韩国8类豁免事项中的7类、新西兰12类豁免事项中的8类、印度10类豁免事项中的6类都采用了损害后果标准,等等。二是以信息的法律属性为衡量基准,最主要的是国家秘密属性,此外还有个人信息、知识产权、商业秘密等。三是以信息的自然属性为衡量基准,最主要的是过程信息、历史信息等。四是以信息的持有主体或提供主体为衡量标准,如英国的“由国家安全局、国家犯罪情报局等12个涉及国家安全的单位向公共机构提供的信息”。五是以特定内容为衡量标准,如英国的皇室信息,美国的油井信息,韩国的不动产投机信息,挪威的与萨米议会来往文档,芬兰的学生福利、免修以及学生、报考人、毕业生考试结果,等等。六是转引其他法律的规定,如美国的“其他法律明确规定不予公开的事项”。
  由于信息公开法还很年轻,许多制度设计还有内在缺陷,划定公开范围的方法更为明显。比如,以“损害后果”标准或以信息的自然属性为衡量基准的方法,需要辅之于一定的预计、评估才能实施,蕴含着很大的不确定性,与法律所要求的确定性存在一定矛盾,因此,采用这类方法划定信息公开范围,很难完全做到清晰准确无争议;又如,以特定内容为衡量标准的划定方法,信息内容过于具体明确,与法律所要求的普遍适用性也存在一定矛盾,一般不能过多采用;等等。
  技术层面的问题尚属其次,在我国,更重要的问题还在于认知层面。由于种种原因,公众对于政府信息公开的期望值十分之高,当初没有对豁免事项作出规定,现在再列出若干豁免事项,仅从表面看问题可能会得出我国政府信息公开大倒退的结论。这种带有很强传播力的观点,一旦在舆论场发酵,很容易形成裹挟之势。对此,必须从深层次把问题说清楚。必须看到,虽然现行条例没有对豁免条款做明确规定,看起来似乎是彻底的公开,但实践已经表明,这并不是真实的权利状态。由于信息公开范围没有明确划定,权利义务边界不清晰,面对拒绝公开的决定,即便是法院也很难做出责令公开的判决,绝大多数情况下只能以“责令重新答复”的方式有限度地推动公开。这也就给出了一个深刻的教训,对于“以公开为原则、不公开为例外”而言,如果“不公开”这个例外没有明确,“公开”这个原则也就失去了基础。含混不清的权利,不可能成为真实的权利。只有对不予公开事项作出明确规定,“以公开为原则”才有了前提和基础。就我国近年来的政府信息公开实际状况而言,划定不予公开范围,即便豁免条款多一些,较之以往也是明显的进步。
  六、申请人不当行为的限制问题
  申请人不当行为,主要表现为大量、反复提起信息公开申请,并在后续大量提起行政复议或行政诉讼。当前,在我国政府信息公开实践中,申请人不当行为高发已经成为一个突出问题,以至于社会各方对于限制这类行为已经形成了较为一致的认识。由此,这个问题成为我国政府信息公开制度变革过程中需要处理的重大问题之一。
  信息公开申请人不正当行为,在世界各国均不同程度存在。各国国情不同,不正当行为的成因、表现也都不同,解决的办法也相应不同[18]。在限制不正当行为方面,没有通用的药方,只有个性化治疗方案,关键就在于找准问题的成因和症结,对症下药。具体到我国政府信息公开实践中,申请人不正当行为的成因和症结,既有外部的,也有内部的;既有法治层面的,也有社会、政治层面的;既有申请人方面的,也有行政机关方面的;既有制度层面的,也有实际执行层面的;不一而足。这其中,许多因素超出了政府信息公开制度变革范畴。
  仅就政府信息公开制度变革层面而言,致使不当行为难以应对的重要因素有这么几个方面。第一,对政府信息公开制度定位的认知出现了偏差。主要问题在于将政府信息公开制度定位为促进依法行政的制度安排,并不断强化公众的这种认知,致使社会公众在对行政行为合法性产生疑问时越来越多地选择信息公开,推动了信息公开信访化趋势。第二,政府信息公开的权利义务边界不清,主要是信息公开范围不明确,致使信息公开诉讼存在过大的不确定性,这为申请人通过诉讼给行政机关施压提供了充分的操作空间。第三,依申请公开程序设计缺乏必要的弹性,在处理方式、期限等方面,或者程序规定缺失,或者过于刚性,一旦大量出现这类不当行为,让申请人很容易制造信息公开处理程序中的堰塞湖,从而能够起到施压的效果。第四,缺乏必要的应对措施,如可操作的收费机制作为调节手段。第五,缺乏底线条款,无法避免极端状况的出现,比如单个申请人向单个行政机关提交数万件这种极端情形,行政机关依然不得不逐一处理。
  对不当行为的限制,应当针对其成因逐一设置限制措施。比如,针对制度定位认知偏差,应当按照中央十八届四中全会的精神,将政府信息公开定位为落实依法行政、建设法治政府的内在要求,而不是促进依法行政的外部事物[19],同时,要有针对性地加强对这一制度定位调整的解释和引导;针对公开范围不明确,应当按照世界各国信息公开法共性做法、遵从法律法规确定性的基本要求,通过若干豁免条款明确公开范围;针对依申请公开程序的薄弱环节,有针对性地加以丰富完善,如增强期限约束的弹性,有针对性地增加处理方式类型等;针对应对措施缺乏的问题,可以考虑适当增加一些必要的、世界多数国家都采用的行之有效的调控规制手段;针对底线条款缺失问题,可以考虑增加底线条款,类似英国的计费超过一定限度就可以不再处理、日本的耗时超过一定限度就可以不再处理等,兜住基本底线。
  七、征求第三方意见问题
  信息公开申请的内容涉及到第三方时,特定情况下需要由行政机关征求第三方意见,这是信息公开制度中的一般性规定,也是信息公开实践中常见的做法。然而,从实践情况来看,围绕征求第三方意见,出现了一些认识分歧和不同做法,使得这个看起来简单的问题变得有点不简单。归结起来,征求第三方意见的问题,可以进一步分解为如下四个问题。
  第一,征求第三方意见,是行政机关的自由裁量事项,还是必须履行的法定义务?
  行政机关持有的政府信息有两个来源,一个是自行制作的,一个是从外部获取的,从外部获取的往往就涉及到第三方。如果申请人申请公开的信息系从外部获取的,行政机关在处理过程中,必须考虑第三方利益保护的问题。这个保护第三方利益的机制,就是征求第三方意见程序。
  问题的关键在于对第三方利益保护的强度如何设定?如果对第三方利益保护强度设定值较高,那么,就应当将征求第三方意见作为行政机关必须履行的法定义务,凡是涉及到第三方的情形,都必须征求第三方意见。如果对第三方利益保护强度设定值不那么高,那么,就可以将征求第三方意见作为行政机关的自由裁量事项,由行政机关根据实际情况决定是否征求第三方意见。
  仅从第三方的角度看,毫无疑问应当将保护强度设定值定得高一点。但是,任何制度的构建都不能仅从一个角度孤立地看问题。除了从第三方的角度,还要从公共成本、行政秩序等角度来考虑这个问题。对第三方权益保护力度越大,则需要投入的成本也就越高,这个成本不仅主要由行政机关来承担,还要由申请人来承担,因为征求第三方意见程序需要耗费必要的时间,申请人必须等待更长的时间才可能获取信息。从世界经验来看,多数国家信息公开法在这个问题上的衡量结果,是综合考虑公共成本、行政秩序等因素,将征求第三方意见定位为行政机关的自由裁量事项,而不是必须履行的法定义务。
  第二,第三方的意见,具有何种效力?
  这个问题的关键在于,如果第三方表达了不同意公开的意见,行政机关该如何处理?对此无非两种答案,一是第三方的意见对行政机关具有拘束力,行政机关必须按照第三方的意见,作出拒绝公开的决定,二是第三方的意见对行政机关不具有拘束力,而只是行政机关作出最终决定的一个考虑因素,是否公开该信息,由行政机关自行决定。
  从多数国家的做法来看,第二种方案得到更普遍的采用。主要原因在于,其一,行政机关对最终做出的信息公开处理决定负责,从权责一致的角度考虑,最终决定权应当赋予行政机关,而不应该是第三方,否则,让行政机关对第三方的决定承担法律责任,显然存在权责不一致的问题;其二,第三方总是倾向于不公开,如果赋予第三方的意见以最终效力,很容易导致这类信息公开申请绝大多数被拒绝,这在信息公开利益平衡方面有失妥当。
  第三,第三方无法联络或拒绝表达意见,应当如何处理?
  这个问题与前面两个问题直接相关。如果将征求第三方意见定位为行政机关自由裁量事项,且第三方意见对行政机关不具有拘束力,那么,第三方无法联络或拒绝表达意见的情况,对于行政机关并不构成问题。如果将征求第三方意见定位为行政机关必须履行的法定义务,或者第三方意见对行政机关具有强制拘束力,那么这个问题就将成为很棘手的一个问题,这种情况下,行政机关似乎只能选择默认第三方不同意公开,否则,事后第三方追究起来,可能要对第三方承担侵权责任。实际上,这个问题本身,这也是前面两个问题之所以应该那样处理的重要考虑之一。
  第四,其他行政机关能否作为第三方?
  从多数国家信息公开法的规定来看,对于这个问题,征求第三方意见程序中往往不做专门规定,将其他行政机关作为第三方似乎没有制度障碍。但与此同时,不少国家信息公开法中又包含着行政机关之间的蹉商程序,同时在豁免条款中还往往包含着行政机关之间函件往来的内容,这又从另一个方面表明,行政机关之间的关系,不同于行政机关与社会主体之间的关系,相关信息涉及到其他行政机关时,制度导向是通过行政机关之间的蹉商解决,而一般不通过专门的征求第三方程序解决。考虑到行政机关是否作为第三方,并不影响蹉商的结果,因此,这个问题本身并不十分关键,在立法中专门加以明确也行,不专门加以明确似乎也不会产生太大的问题。
  八、信息公开责任配置问题
  信息公开法是公开责任法,不是公开授权法,因此,在信息公开法中,信息公开是一种责任,而不是一种权力,信息公开法的规则构建,主要是解决公开责任配置问题,也就是谁有责任公开信息,而不解决公开权力归属的问题,即谁有权力公开信息。
  信息公开责任配置,应当区分主动公开和依申请公开两种不同公开方式。
  主动公开责任配置的基本规则是“谁制作、谁公开”。主动公开与依申请公开不同,主动公开信息的行为强调权威性、正确性,依申请公开信息的行为则更注重原始性、真实性。依申请公开信息行为中,对于那些存在不准确甚至不正确问题的信息,原则上不能人为加以修改,否则就不能真实反映事实原貌,也就不能起到监督的作用。主动公开信息的行为中,保证所发布信息的权威、准确是基本要求。为了做到这一点,就需要按照“谁制作、谁公开”的要求配置责任,因为“作为某项具体政府信息的原始制作者、采集者,该行政机关比其他行政机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料”[20],更有利于保证所公开信息的权威、准确。
  依申请公开责任配置的基本规则是“谁持有、谁公开”。本文在论述“政府信息概念界定”问题时,已经阐述过“持有即相关”的基本逻辑。执行这一规则的现实困难在于,实践中行政机关之间文件往来行为还不够规范。例如,实践中政府的所属部门为了报告工作等目的,向本级政府大量抄送与政府职能不直接相关的信息,致使政府获取了大量这类信息,承担着很重的依申请公开责任。对于这个问题,可行的解决办法是精简各类简报、禁止不必要的抄送行为,而不是从中区分出哪些是履职相关、哪些是履职不相关。当然,这并不是说这些信息都要公开,只是不能以“非本机关制作”这个理由拒绝公开。
  主动公开行为与依申请公开行为的责任配置规则,不能相互混淆。主动公开不能奉行“谁持有、谁公开”的规则,因为这会导致公开内容不准确、不权威的问题,依申请公开不能奉行“谁制作、谁公开”的规则,因为这可能造成行政机关之间的相互推诿,提高申请人的成本,由此引发一些不必要的争议也会提高整个社会的成本。如果在依申请公开中确立“谁制作、谁公开”的规则,从单个行政机关的角度来看确实是多了一个拒绝公开的理由,但是从政府整体的角度来考虑,则不一定是理想的选择。
  九、投诉举报处理问题
  一般而言,存在着两类投诉举报机制。一类是通用性的投诉举报机制。这又分为两个小类,一是基于行政组织法确立的上下级关系,向上级行政机关投诉举报下级行政机关的机制,二是基于行政监察法,向专门的行政监察机关投诉举报行政机关的机制。这类通用性的投诉举报机制,一般不会在具体的处理方式、处理期限等方面设置硬约束,这是通用性投诉举报机制区别于司法、复议等专门救济渠道之处,也是通用性投诉举报机制区别于专门性投诉举报机制之处。第二类是专门性投诉举报机制,是指为了解决专门领域的纠纷争议、通过专门的法律法规规章或在法律法规规章中作出专门规定的投诉举报机制。专门性投诉举报机制,一般要明确具体的处理方式、处理期限等,甚至还要对于投诉举报处理行为本身设定监督措施。这类投诉举报机制,与通用性投诉举报机制不同,更接近于司法、复议等专门救济渠道。
  由于存在着司法、复议等救济渠道,辅之于通用性投诉举报机制,因而并不是所有的行政领域都需要构建专门性投诉举报机制,甚至应当说,多数行政领域都不需要构建专门性投诉举报机制。但是,信息公开领域例外。由信息公开法律关系的特殊性所决定,信息公开领域纠纷易发高发,司法、复议等救济渠道对于解决信息公开纠纷的能力有限。而专门性的投诉举报机制,恰恰有利于克服信息公开领域的固有缺陷,弥补司法、复议等救济渠道的不足,成为世界信息公开法中越来越重要的内容,特别是新制定的以及新修订的信息公开法,大多构建了专门性的信息公开投诉举报机制[21]。
  构建专门性的信息公开投诉举报机制,有几个关键环节需要把握好。一是投诉举报处理机构,一般是专门设置的机构,且该机构一般应由行政机关主导、吸收外部各方人士参加。二是投诉举报处理程序,一般应形成一个完整闭环,从投诉举报的接收,到处理过程,再到最终处理结果,都要有明确的要求,特别是时限要求。三是投诉举报处理结果一般不具有终局性。四是对投诉举报的处理行为,不接受司法、复议的监督,司法、复议的监督对象,仍然是原信息公开处理行为。为衔接好投诉举报机制与司法、复议救济渠道,投诉举报处理期限应当从诉讼复议时效中予以扣除。
  十、年度报告问题
  任何一种报告制度,都必须明确三个核心事项,即向谁报告、报告什么、如何报告。
  向谁报告的问题,就是报告对象的问题,任何报告制度,都必须有一个确定的报告对象,如果向不特定对象的报告,则不叫报告,而应该叫公示。公示与报告的不同,并不只是名称的不同,二者在功能、规则等方面都有着内在的差别。信息公开年度报告制度起源于美国《信息自由法》1974年的修改,当时的制度设计是各行政机关向国会提交本机关的信息公开年度报告,作为信息公开主管部门的司法部,负责对社会发布总的信息公开年度报告。1996年,美国《信息自由法》对年度报告制度作了修改,各行政机关的报告对象由国会改为司法部,司法部继续负责对社会发布总的信息公开年度报告。这一制度设计沿用至今。其他国家信息公开年度报告制度大体类似,报告对象主要是立法机关、行政首长或者信息公开主管部门。尽管具体的报告对象不同,但是相同的是,报告对象都是特定的。如果报告对象不特定,只是泛泛地向全社会公示,看起来似乎监督面更宽了,但实际上监督力度是更小了。
  报告什么的问题,就是报告内容的问题。在信息公开报告内容方面,从世界各国信息公开法的相关规定来看,多是以信息公开申请相关数据为主,如申请数量、公开数量、拒绝公开数量、诉讼数量、败诉数量等。对报告内容的这种设定,主要原因有两方面。一方面是因为多数国家信息公开法是以依申请公开程序为主体内容,主动公开相关规定为辅助。另一方面是因为依申请公开的这些数据,能够起到监督、评判的作用,主动公开相关数据,则起不到相应的监督、评判作用。比如,一个行政机关声称全年主动公开了10万条信息,由于10万这个数据过于庞大,因而无法真正核实。更重要的是,主动公开信息的数据无法横向比较,从而无法用以评判信息公开工作,有的行政机关职能较少,公开1万条信息就达到了90%的公开度,有的行政机关职能较多,公开10万条信息才不过50%的公开度,因此,1万和10万的数据差异,不能评判工作差异,甚至会形成误导。当然,如果能够确定一个科学的、能够用以监督、评判主动公开的指标数据体系,则主动公开内容也应当作为报告内容,但是,从目前世界各国信息公开法的规定以及国际学术组织对信息公开研究现状来看,还没有成熟可行的方案出现,这是一个尚待解决的问题。
  如何报告的问题,就是报告方式的问题。对于特定对象的报告,报告方式只能是书面报告或者口头报告。作为法定的制度安排,信息公开年度报告当然应当采取书面报告这种规范的方式。在互联网大范围普及之前,广大行政机关的信息公开年度报告只能提交给特定的报告对象,而难以普遍性地同时向社会发布。互联网技术极大降低了信息发布的成本,广大行政机关的信息公开年度报告,可以在向特定对象提交的同时,通过互联网向全社会发布。但需要注意的是,向特定对象的报告是基础和前提,向全社会发布是附带性质的,不能把向社会发布取代向特定对象的报告,否则,信息公开年度报告制度的功能就难以真正发挥,且任由大量行政机关自行多头发布也难免出现发布不守时、内容不规范等操作性问题。较为理想的制度设计,应当是各行政机关向报告对象报告,报告对象将各行政机关提交的年度报告统一对外发布,同时,各行政机关也可以将本单位的年度报告自行对外发布。
  【注释】
  [1]肖卫兵:“政府信息概念:基于874件诉讼案例的实证分析”,《中国法律评论》2016年第4期;
  [2]这次笔谈成果刊登在《中国行政管理》2012年第8期,包括5篇文章,分别是应松年:“转变职能创新机制推进政府信息公开”,王敬波:“政府信息概念及其界定”,张岩:“政府信息的认定”,吕艳滨:“如何理解依申请公开中的政府信息概念”,刘波:“政府信息概念理解上的三个问题”。
  [3]比如,王敬波:“我国政府信息公开的问题、对策与前瞻”,《行政法学研究》2017年第2期;肖卫兵:“政府信息概念:基于874件诉讼案例的实证分析”,《中国法律评论》2016年第4期;等等。
  [4]李广宇:《政府信息公开判例百选》,人民法院出版社2013年版,第182页。
  [5] H. Rept. No.795, 104th Cong., 2d Ses..  p.20.
  [6]程琥:“《政府信息公开条例》的修改”,《国家检察官学院学报》2016年第3期。
  [7]“申请信息公开三需要门槛应废除——专家认为政府不该多问申请目的和用途”,《法制日报》2014年5月9日。这篇文章较为集中地介绍了一些专家的观点。
  [8]最高人民法院《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》([2010]行他字第193号)认为,三需要“不宜作为原告的主体资格条件”。
  [9]程琥:“《政府信息公开条例》的修改”,《国家检察官学院学报》2016年第3期。
  [10]曹康泰主编:《政府信息公开条例读本》,人民出版社2009年版,第61-62页。
  [11]后向东:《信息公开的世界经验》,中国法制出版社2016年版,第552页。
  [12]《中华人民共和国拍卖法》第十二条。
  [13]《中华人民共和国生猪屠宰管理条例》第七条。
  [14]曹康泰主编:《政府信息公开条例读本》,人民出版社2009年版,第117页。
  [15]如李步云:《法治思维》,湖南人民出版社2016年版;孙笑侠:《法治思维》,上海人民出版社2016年版;胡建淼主编:《领导干部法治思维读本》,国家行政学院出版社2016年版;姜明安:《法治思维与新行政法》,北京大学出版社2013年版;陈光中主编:《法治思维与法治理念》,清华大学出版社2016年版;刘平:《法治与法治思维》,上海人民出版社2013年版;等等。
  [16]托马斯.罗宾逊:《柏拉图的次优城邦》,张新刚译,北京大学出版社2014年版;林海:“柏拉图:从哲学王走向法治国”,《检察日报》2013年7月16日。
  [17]后向东:“论我国政府信息公开制度变革中的若干重大关系”,《中国行政管理》2017年第7期。
  [18]后向东:“信息公开申请权滥用:成因、研判与规制”,《人民司法》2015年第15期。
  [19]后向东:《信息公开法基础理论》,中国法制出版社2017年版,第247页。
  [20]曹康泰主编:《政府信息公开条例读本》,人民出版社2009年版,第78页。
  [21]后向东:《信息公开法基础理论》,中国法制出版社2017年版,第227-231页。
 
 
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