为深化殡葬改革，加强全市殡葬设施的规划建设管理工作，科学合理确定殡葬设施的布局及数量，进一步深化殡葬改革，规范殡葬市场秩序，节约土地资源，保护生态环境，推进和谐社会建设，全面提高全市殡葬事业发展水平，根据国务院《殡葬管理条例》、《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》（中办发〔2013〕23号）、《江苏省民政事业发展第十三个五年规划》和省民政厅、发展改革委等11部门《关于推进节地生态安葬的实施意见》（苏民事〔2016〕8号）以及《常州市“十三五”民政发展规划（2016-2020）》，结合实际，编制《常州市殡葬事业发展规划（2016-2020年）》。

一、发展现状

“十二五”期间，在市委、市政府的正确领导和省民政厅的支持指导下，全市各有关部门坚持以改革创新为动力、以群众需求为导向、以强化服务为主线，不断加强和改进殡葬管理服务，推行节地生态安葬，保障群众基本安葬需求，保护生态环境，较好地完成了“十二五”期间殡葬工作目标任务，全市殡葬事业发展取得新成效和新进展。

（一）殡葬改革制度不断完善。“十二五”期间，贯彻落实《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，出台《常州市殡葬基本服务项目费用免除办法》、《常州市区推行文明绿色生态殡葬工作实施办法（试行）》、《常州市区推行文明绿色生态殡葬资金扶持办法（试行）》、《常州市公益性骨灰安放设施等级评定办法》等一系列政策文件，设立500万元殡葬设施改造和生态殡葬补贴专项资金，在全省首创对市区低保对象、五保供养对象特困群体“殡、葬”基本费用给予全部免除，对推进殡葬改革、规范殡葬管理、落实惠民政策等方面起了重要的推动作用。

（二）节地生态安葬有效推进。出台生态葬鼓励补贴政策，引导和支持生态节地试葬法和殡葬环保技术改造。大力倡导生态安葬、绿色低碳祭扫、文明节俭办丧。“十二五”期间，全市确定栖凤山人文陵园、新安塔陵园、舜山塔陵园和龙城古园4个墓园为生态葬示范点，龙城古园成为全国首家纯绿色生态安葬基地，海葬人文纪念广场成为全省首个大型海葬纪念广场。

（三）殡葬服务设施不断完善。全市已建成殡仪馆5个，年火化量2.87万；经营性公墓16个，公益性公墓71个，骨灰堂223个，塔陵3个，规划设计可容纳骨灰173.3万具，已安放72.42万具。现有的殡葬设施基本能够满足人民群众的基本需要，重点是加强殡葬设施供给侧提质增效的结构性改革。“十二五”期间，全市共投入资金300万元对殡仪车辆、遗体冷藏柜、办公自动化设备、火化炉等陈旧设施设备进行了更换改造，为群众提供优质、舒适、快捷的殡葬服务。

（四）殡葬服务管理水平不断提高。建立党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的殡葬工作新机制。组织开展殡葬服务“行风建设月”活动，着力提升群众对殡葬服务的满意度。落实经营性公墓年检制度，促进了公墓规范建设。通过开展殡仪馆等级认定、专项整治等工作，加强和规范殡葬服务机构的管理服务。在全省率先规范殡葬服务收费，加强殡葬服务价格管理。坚持人才先行的原则，不断健全机制，优化人才环境，积极组织殡葬职工参加民政特有工种技能培训和考评，35名职工通过了殡葬职业等级考评，4名职工取得技师资格。

（五）殡葬服务保障制度逐步完善。殡葬基本公共服务实现了保基本、多层次、广覆盖、可持续。“十二五”期间，出台并落实了惠民殡葬政策，全市惠民殡葬政策受益总人数达到59605例，全市免补总金额达到7650多万元。

（六）葬礼葬法改革取得新的进展。推进殡葬改革倡导文明殡葬，殡葬生态文明观念逐步形成。引导广大群众树立厚养薄葬、丧事简办的新观念，积极倡导鲜花祭奠、植树祭奠等文明祭奠方式，对殡葬改革起到了积极的推进作用。将传统的丧葬文化、民俗文化等有机地融为一体，打造先进文明健康向上的殡葬文化，海葬、树葬活动，鲜花祭扫、网络“云祭扫”逐步推广，文明节俭办丧事渐成主流。

“十二五”期间，全市殡葬事业有了长足发展，在全省处于先进水平，但全市殡葬事业发展整体上仍滞后于全市经济社会发展，与人民群众的需求还有不少差距，在殡葬管理体制机制、市场管理、节地生态安葬推广等方面还存在一些问题。主要表现在：一是传统丧葬陋俗对殡葬改革的阻力和干扰短期内难以消除，生态节地葬普及不够，群众对文明低碳祭扫、节地生态安葬认可度有待提高；二是殡葬公共服务设施建设投入不足，难于满足群众多元化殡葬需求，殡葬设施供给存在区域分布、发展不平衡的结构性矛盾，生态、文化、科技等现代殡葬设施不足，部分老旧殡葬设施陈旧，功能不全；三是殡葬法治建设相对滞后，行政执法缺乏有效手段，对违法违规殡葬行为的处置不够有力，殡葬执法力量和执法水平有待提高；四是现代信息技术和殡葬事业发展结合不够紧密，殡葬行业普遍存在运用互联网意识不强，信息化程度偏低，融合型人才匮乏等问题.这些问题亟待在“十三五”期间解决。

综上所述，“十三五”时期是我市高水平全面建成小康社会的决定性阶段，是建设强、富、美、高新常州的战略机遇期，也是深化殡葬改革的重要时期，全市殡葬事业发展机遇和挑战并存。在新的起点上，必须以满足人民群众的殡葬服务需求为出发点和落脚点，进一步解放思想，更新观念，破除与时代要求不相适应的体制机制弊端，实现殡葬管理、殡葬服务和殡葬改革协同共进，让发展成果更多更公平惠及全市人民。

二、指导思想和总体目标

（一）指导思想

以党的十八大和十八届五中、六中全会精神为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，坚持保基本、广覆盖、多层次、可持续，以法治化、标准化、专业化、科技化、人文化为支撑，以满足人民群众殡葬服务需求为出发点和落脚点，以殡葬供给侧结构性改革为主线，健全基本殡葬服务保障体系，调整完善殡葬管理体制机制，不断提升殡葬服务管理水平。坚持目标导向和问题导向相统一，坚持全面规划和突出重点相协调，推动以公益、文明、生态为主要内容的现代殡葬文化建设，促进绿色发展，促进社会文明进步，努力提高群众对殡葬服务的满意度，为常州高水平全面建成小康社会做出贡献。

（二）基本原则

坚持均等公平，强化公共服务。坚持基本殡葬服务公益属性，提高政府公共服务保障能力，不断满足群众基本丧葬服务需求。按照“保基本、广覆盖、多层次、可持续”原则，逐步完善惠民殡葬政策，促进基本殡葬服务均等化，发挥殡葬改革在保障和改善民生中的积极作用。

坚持依法治理，规范市场参与。依据法律法规和政策，发挥政府在殡葬事业发展中的主导作用，完善以公共财政为主渠道的基本殡葬服务资金保障机制。强化政府对殡葬服务市场的综合监管职能。完善社会参与机制，在保障群众基本殡葬权益的同时，运用市场法则规范、调节和发展殡葬选择性服务市场，满足群众多层次、多样化的服务需求。利用和整合各种社会资源，形成政府主导、部门协调、社会参与的工作局面。

坚持绿色发展，建设生态殡葬。树立绿色殡葬理念，充分发挥殡葬改革在建设资源节约型、环境友好型社会的重要作用。围绕殡、葬、祭活动全过程，以绿色为目标，以政策为导向，以技术为保障，以文化为牵引，加强殡葬设施设备改造，创新殡葬科技，不断提高节约资源、生态环保、污染物减排等方面的能力和水平。充分发挥党员干部在殡葬改革中的带头作用和基层组织、社会组织、红白理事会的宣传动员作用，大力推进以节地生态安葬为主要内容的生态殡葬。

坚持统筹兼顾，实施分类指导。科学统揽全市殡葬事业发展，兼顾各地经济发展水平、丧葬习俗和城镇发展实际，因地制宜，不断完善殡葬改革政策措施。在市区县城区重点抓好殡葬秩序的整治工作，加强规范管理；在乡镇重点抓好殡葬基础设施建设，为群众集中治丧提供保障；在农村重点整治乱埋乱葬的问题，抓好丧事从简、移风易俗的工作。

坚持督查巡查，加强落实问责。认真落实殡葬管理目标责任制，组织开展集中督查、交叉督查、联合督查、日常巡查和随机抽查，推动规划实施。对督查巡查发现的突出问题，向相关市（区）或责任单位发出督办函，限期责令整改。对工作不力造成未落实责任的，坚决予以问责。

（三）发展目标

到2020年，殡葬基本公共服务体系进一步健全完善，殡葬服务公众满意度显著提高；巩固保持遗体火化率100%（法规政策规定可以不火化的除外）；经营性公墓建设规范，管理通过ISO9001:2008质量管理体系认证；新建城镇公益性公墓节地生态安葬率达到100%；立体式公益性骨灰安放等节地生态安葬设施实现乡镇全覆盖，节地生态安葬比例达到80%；市、县（区）以及殡葬服务单位四级实现殡葬信息联网。健全殡葬服务保障体系，基本殡葬服务实现“保基本、广覆盖”，殡葬设施建设和服务基本满足群众需求。违规殡葬现象得到遏制，基本消灭乱埋乱葬、骨灰装棺再葬等违规行为，群众参加集中守灵和文明祭扫成为殡葬活动主流。节地生态安葬逐步推广，低碳文明祭扫新风尚逐步形成；不断满足人民群众多层次、多样化的殡葬服务需求，让人民群众对殡葬改革有更多获得感。

三、主要任务

（一）修编殡葬设施布局规划

修编专项规划。《常州市殡葬设施布局规划（2005-2016年）》的实施，较好地指导了全市殡葬设施的建设。在此基础上，民政部门要会同相关部门制定《常州市殡葬设施布局规划（2016-2030年）》，将殡仪馆建设、公益性公墓布点、散坟整治等作为重点，并报同级人民政府批准。

各市（区）及有条件的乡（镇）选择在群众办事方便、交通便利、对居民生活影响较小的地方建设集治丧、守灵等服务于一体的集中守灵殡仪服务中心。

（二）改造升级殡仪设施

合理规划。确定公墓、骨灰楼、生态葬区、追思纪念场所的数量、规模、布局和功能，逐步形成布局合理、设施环保、环境优美、服务便捷的殡葬服务网络。适时根据本地区对墓位的需求，及时规划、建设公益性墓园。加快现有墓园生态化改造、生态文化陵园和海葬纪念园的规划建设步伐，引导墓位向小型化、经济型、生态型方向发展。

落实规划项目。各地按照民政部、国家发展改革委“十三五”殡仪服务设施建设项目安排，强化配套资金的安排和使用，按照时序进度推进项目建设，确保项目按期完成。整合、改造提升武南殡仪馆和横林殡仪馆、改扩建金坛殡仪馆、改造提升溧阳殡仪馆。

推进集中守灵殡仪服务中心建设。遵循政府主导、社会参与、公益为主的原则，以政府投入撬动社会资本参与，引导有实力、有资质的社会组织和企业参与集中守灵殡仪服务中心建设。在有条件的乡镇要规划殡仪服务中心，在常州市殡仪馆、横林殡仪馆、武南殡仪馆、金坛区殡仪馆、溧阳市殡仪馆设置殡仪服务中心。

强化标准建设。殡仪馆设施建设要符合《殡仪馆建筑设计规范》要求，管理要通过ISO9001:2008质量管理体系认证，环境管控要通过ISO14001:2004环境管理体系认证。到2020年，全市所有火化机尾气排放达到国家环境保护标准，遗体处理工作场所环境达到国家卫生疾控要求。

推进新技术应用。大力推广应用遗体管理条形码和二维码门禁系统、3D打印修复遗体、信息化客户端等新技术，提高殡葬服务和管理科技化水平。

（三）推行节地生态安葬

强化政策引导。注重发挥政策导向作用，鼓励群众选择生态葬式葬法；实施节地生态安葬设施建设以奖代补政策，支持加强节地生态安葬设施建设；出台集中守灵奖补政策，倡导群众集中守灵；以政府为主、其他途径为辅，对公益性节地生态安葬设施运行经费给予补助。

加快推进节地生态安葬设施建设。贯彻落实民政部等9部门《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号），加大节地生态安葬公共服务供给，提供优质人文安葬服务。

建立节地葬奖励制度。积极引导市民移风易俗，鼓励节地环保的丧葬方式创新，大力推广骨灰深埋、撒散、海葬、树葬、草坪葬等节地葬法。积极探索建立政府奖励、补贴等激励机制，推进免费骨灰树葬、海葬活动经常化。

开展生态文明殡葬研究推广。组织民俗等有关领域专家，开展殡葬活动方式、文化传承等方面的研究，推进形成与传统文化相融合、群众易于接受、与经济社会发展相协调的文明殡葬方式，促进移风易俗。健全和完善网络“云祭扫”的工作机制。

重视殡葬设施节能减排。加大新技术投入和运用，提高殡葬设施节能减排标准，严格控制遗体火化、祭品焚烧等环节的大气污染物排放。推动将火化设备的环保节能改造、技术革新列入重点扶持项目。

开展生态殡葬的宣传教育。充分利用有利时机，积极与宣传部门、文明办等单位联合，广泛开展以生态文明为内容的现代殡葬理念宣传。适时联合各类媒体开展走访殡葬服务单位活动，引导群众树立正确殡葬观念。

（四）强化殡葬重点领域管理

加强殡葬事业单位监督管理。围绕殡葬管理服务重要领域、重点岗位和关键环节，制定和完善殡葬事业单位风险隐患防控管理流程，建立健全长效机制。加强安全，落实安全责任。推行“阳光殡葬”服务，坚持开展殡仪馆“公众开放日”活动，建立行风监督员制度，接受社会监督。

规范行业准入制度。建立殡葬行业准入、年审、退出机制，探索按死亡人口的一定比例确定殡仪服务机构的数量。制定规范行业管理规定、殡仪服务从业者行为规范、殡仪服务标准体系和殡仪服务代理格式合同。加强行业自律制度、服务承诺制度建设，实行诚信经营、持证上岗、亮证服务，营造文明和谐的殡葬服务环境。

规范殡葬服务市场。加强殡葬标准化工作，加快制定和完善相关标准，并依据标准开展事中事后监管。严格执行价格审批制度，收费项目和标准对外公示，实行挂牌亮证收费。规范社会力量参与提供殡仪服务，依法严厉打击殡葬领域侵害群众利益和违反市场规则、廉洁从业要求等行为。

加强遗体火化和骨灰安葬管理。加大工作力度，采取有效措施，巩固保持火化率达100%（法规政策规定可以不火化的除外）。加强丧事活动监督管理，依法处理违规埋葬遗体、建造坟墓行为。提倡对遗体火化后骨灰去向实行登记，加强骨灰安置管理。

加强用地管理。县以上民政部门要会同国土资源部门加强公墓土地使用规范管理，消除违规用地现象；会同相关部门依法纠正乱埋乱葬和超面积建墓现象。加强对各类公墓建设的指导，少用石材等不易分解材料，减少土地硬化。

（五）提高专业服务水平

加强行风建设。各级民政部门按照管办分离、政事分开原则，加强对殡葬服务单位的指导管理，继续组织开展“行风建设月”等活动，强化“一流服务”意识。坚持依法依规操作，严肃查处损害群众利益的违法违规行为。严格执行殡葬服务价格管理政策，禁止诱导消费行为。对大项采购、建设项目，严格按照公开招投标等有关规定和程序进行。

加强队伍建设。有计划地组织开展殡葬在岗职工职业培训、考核、鉴定，到2020年，殡葬服务单位在岗职工全部持证上岗，县级以上殡葬服务单位拥有1名以上专业技师级技术职工。切实加强专业骨干、行业拔尖人才培养。加快培养和引进殡葬事业发展亟需的各类专业人才，提高殡葬服务人员社会地位，完善薪酬、职称评定等激励机制。引导社会工作者参与文明殡葬宣传活动和逝者家庭抚慰工作，形成管理人员、专业人才、技能人才和志愿者相结合的殡葬事业发展人力支撑。

提高信息化水平。加强与卫生计生、公安、国土资源等部门的合作，建立部门间信息和资源共享平台。加快推进殡葬信息管理服务平台建设，建立部门之间人口死亡信息交换、共享机制。注重发挥“互联网+”、物联网等平台作用，鼓励殡葬服务机构面向群众个性化需求，利用互联网技术提升殡葬服务效率和精准度。加快推进殡葬领域标准化建设，加强殡葬管理、殡葬服务等标准研究、制定和宣传贯彻，充分发挥标准化工作的技术支撑作用。健全和完善殡葬一站式96444公共殡葬服务平台，发挥互联网、大数据在殡葬改革宣传、殡葬行政监督、殡葬服务、祭扫追思方面的作用。

（六）依法加强殡葬治理

推进标准化建设。贯彻实施《殡葬服务术语》等殡葬国家行业标准，加强殡葬服务管理、殡仪馆、公墓、集中守灵殡仪服务中心等有关标准的制定。在研究制定了《遗体接运服务》和《殡葬服务专线》二项服务标准的基础上，争取继续出台省级殡葬行业标准，以标准提升殡葬服务水平。

加强协同治理。制定完善相关政策，形成政府各部门殡葬治理工作合力，重点加强运尸车辆、太平间、非法殡葬设施以及不文明治丧活动的源头治理，净化殡葬服务市场。发挥各级殡葬协会的行业协调、管理、规范作用，制定殡葬服务机构市场准入标准，广泛吸收有资质的社会办殡葬服务机构参与各种殡仪服务活动，促进殡葬服务市场有序发展。

加强殡葬执法工作。结合推行权责清单制度，明确各有关部门在殡葬管理方面行使权力的法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式等，规范殡葬行政执法程序，促进依法管理。加强殡葬执法力量建设，探索将殡葬执法纳入综合执法体系，依托综合执法部门，加大殡葬执法力度。

（七）殡葬重点工程

为发挥重点工程的示范作用、推进规划实施、落实各项任务措施，“十三五”期间，应组织实施殡仪设施建设、节地生态安葬、殡葬信息化和标准化建设等三项重点工程，强化项目实施绩效管理。

四、保障措施

（一）加强组织领导。建立健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的工作机制，切实推动殡葬改革，定期召开各级殡葬改革联席会议，进一步明确各部门职责，组织开展联合执法检查，研究解决问题，形成推动殡葬改革的合力。

严格履行“党政同责、一岗双责、失职追责”，落实殡葬事业单位管理责任。制定和完善殡葬工作应急方案，组织、协调、配置殡葬服务资源，做好清明节期间文明祭扫安全保障、突发事件处置等工作。

（二）加大公共投入。将殡葬公共服务作为民生服务的重要组成部分，纳入国民经济和社会发展总盘子，切实加大推进力度。按照事权与支出责任相匹配的原则，进一步优化财政支出结构，加大殡葬公共服务保障体系建设投入力度，重点解决殡葬设施设备功能不完善、节地生态安葬设施不足等问题。引导鼓励社会力量进入殡葬选择性服务市场发展，通过PPP等模式，参与节地生态安葬设施建设，促进殡葬基本公共服务机制转变和效率提高。

（三）发挥党员干部带头作用。全面贯彻落实《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》，将丧事办理纳入党员、干部组织考核和廉政教育中，督促党员、干部带头节俭办丧、带头参加节地安葬、带头文明祭扫，大力宣传党员、干部带头推动殡葬改革的先进典型，传播正能量，才党员干部的示范带动群众自愿参与殡葬改革。

（四）开展督查评估。各地按年度分解细化本规划确定的发展目标、主要任务，确保本规划目标任务有计划、按步骤实施。

加强对各地殡葬改革情况的监督检查，落实殡葬管理目标责任制，组织开展集中督查、交叉督查、联合督查、日常巡查和随机抽查，并将有关情况予以通报。2018年对规划执行情况进行中期评估，2020年底进行终期评估。各地要结合实际制定相应措施，跟踪问效，严格监督考核，确保殡葬改革目标任务如期完成。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　常州市民政局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2017年10月16日

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